京華時報：公路收費體制的困局與變革方向

漫畫張建輝

《收費公路管理條例》修訂稿8月20日結束徵求意見。在一個月的徵求意見過程中，引發爭議最大的是“長期收費”。修訂稿提出，政府收費公路中的高速公路不再規定具體的收費期限，以實際償債期為準，確定收費期限，債務償清後將實行養護管理收費。

從收費期限屆滿必須終止收費到債務償清後收取養護費，高速公路收費或將長期化、制度化。為什麼會出現這種變化？長期收費的法理性是否充足？是否涉及重複收費？這些疑問背後，不僅折射出部門立法與公眾立場出發點的差異，也折射出圍繞收費公路的建設、運營和養護，由歷史和現實共同結成的複雜利益格局。不對這些進行梳理，就無法釐清公路的公共屬性與收費體制間的關聯，就無法對高速公路收費長期化的是與非做出清晰判定。

現行收費體制的背景與困局

對新版《收費公路管理條例》來説，其命題不僅是解釋清楚調整公路收費的合理性，還包括能否對收費公路的利益格局予以適當調整。

公路具有公共產品的所有特徵，理論上應當由政府財政承擔相應費用。政府財政取之於民，因此公眾從公路的建設環節開始其實已進行了購買，如果公眾在使用公路時需要二次購買，相當於變相加税。就此而言，公路不應收費。但是，從中國的公路發展歷程來看，早期公路建設期間由於政府財政緊張，公路的建設與運營主要依靠市場融資完成，由此形成的債務關係必須通過讓公路成為市場主體的方式解決。於是，借錢修路、通過出租公路運營權還債成為中國公路建設的基本模式。這種模式賦予了公路收費最大的法理性：能否欠債還錢，事關能否遵守基本市場法則，甚至事關地方投資環境優劣。

在公路由公共產品轉化為利益主體之後，將公路的運營權剝離出來作為還債平台就成為必然選擇。同時規定收費期限，意在解除債務關係後重新釐定公路的公共屬性。

隨着形勢的變化，上述設計面臨嚴峻考驗。一方面，近年來高速公路建設進程加快、建設成本不斷攀升，基於以前的價格標準測算出來的收費期限已無法按時償清貸款。根據交通運輸部發布的《2014年全國收費公路統計公報》，2014年全國收費公路虧損1571.1億元，比2013年增加240%，除西藏、海南兩省區沒有收費公路外，其他29個省區市中25個省份2014年收費公路出現嚴重虧損。這意味着收費公路虧損已成地方債務危機的一個主要風險源。如果繼續按照過去按期限收費的方法行事，高速公路虧損就可能演變為更大危機。另一方面，隨着公路在地方經濟和社會發展中所起的作用越來越大，因債務關係而生成的公路利益的內涵也在不斷演變：地方政績需要建設公路體現，地方財政需要公路收費提供支持，不法尋租需要公路作為通道。在這種情況下，公路收費不僅是保證地方債務危機可控的需要，也成了諸多寄生於公路的利益訴求的慣性需要。

因此，對新版《收費公路管理條例》來説，其命題不僅是解釋清楚調整公路收費的合理性，還包括能否遏制地方債務風險和金融風險，能否對收費公路的利益格局予以適當調整，使之向有利於公共利益的方向傾斜。能否體現這種政策意圖，決定着公眾對新版《收費公路管理條例》的認可程度。

修法的政策導向與現實阻礙

只有把維護公共利益放在修法首要位置，再對照現實提出債務問題的解決之道，才能消除爭議，作出能令公眾信服的解釋。

公共事務立法必須體現公共立場。對於公路來説，能否提供基礎性、均等化的公共服務應處於修法的首要位置。早在4年前，交通運輸部就曾透露，將通過構建收費和不收費兩個路網體系，滿足基本公共服務需求，其中佔全國公路總里程96%的公路將免費使用。新版修訂稿繼承了這一思路，強調全國公路網中佔公路總里程97%左右的普通公路是主體，未來收費公路將集中在佔比3%的高速公路。也就是説，高速公路長期收費無礙公路主體兑現公共屬性。但是，儘管新版條例體現了重視公共服務的政策導向，在現實情境中卻很可能遭遇種種阻礙。

首先，目前不僅高速公路在收費，一級公路、特許經營公路也在收費，按規定不應收費的次等級公路收費也屢見不鮮。如何迫使這些收費公路停止收費，將收費權集中於高速公路，新版條例既無時間表也無配套方案准備。這意味着，公路亂收費現象無法得到遏制，有法理支撐的高速公路收費理直氣壯，沒法理支撐的非收費公路照收不誤，只會進一步削減公共利益。

其次，表面看“用路者付費”的原則符合市場規律，但價格體系並非市場決定，而是收費公路利益鏈條決定的。

高速公路的價格基礎主要由借貸修路時形成的債務、運營和養護費用決定，但債務數據、營收數據、養護成本等公眾一無所知。在公路管理部門公佈的數據中，甚至出現過前一天還嚴重虧損，第二天就改為盈利這樣令人疑竇叢生的“技術失誤”。不光是財務數據模糊不清，不少收費公路的產權關係也是如此。為了避免收費期限終止後利益流失，不少收費公路通過改擴建、產權轉讓、上市交易等方式讓產權和債務關係變成了外界難以探知的“黑洞”。在市場難以發現價格、監督運營、矯正錯誤的情況下，“用路者付費”實際上等同於為黑洞買單，這顯然不能稱作公平交易。

第三，儘管新版條例針對過去的不當行為作了一些規範，但多是原則表述而缺乏實操手段。比如，規定不收費公路資產不得轉讓和上市交易，但如何保證公路產權轉讓時的資產評估真實可信，如何防止地方政府部門因地方利益需要變相轉讓公路資產沒有説法。類似漏洞還有不少。

缺乏對公共利益的剛性保護，缺乏對公路既得利益者的剛性規範，這是修訂稿引發爭議的主要原因。只有把維護公共利益放在修法首要位置，再對照現實提出債務問題的解決之道，才能消除爭議，作出能令公眾信服的解釋。

公路腐敗的反覆發作與解決之道

除了市場可以自行負責的公路，地方政府都應成為責任主體，負起解決公路網產權、債務、財務不透明、控制債務風險等責任。

客觀看，無論是現行公路收費體制還是即將改版的收費體制，都無法徹底解開公路上的利益鏈條。既要合理疏導現有利益格局，又能保證公共利益不被侵蝕，唯一的辦法是賦予修法更高的權限，並將其納入整體改革進程。

從修法程序看，《收費公路管理條例》儘管屬於部門立法，但涉及的利益範圍已非行業、系統可以容納，因此，在部門提出修法文本後，有必要通過人大審議以確定其法理性依據是否充足。在修訂稿引起很大爭議的情況下，避免部門立法的狹隘利益取向，儘可能保證公共利益就顯得更加必要。

從修法觸及的税費體制看，將其納入整體改革議程也是必要的。許多人認為在繳納車輛購置税和燃油税後還要繳納通行費，有重複收費之嫌。目前成品油消費税中交通轉移支付資金能滿足現有普通公路一半的養護管理資金需求，這意味着燃油税確實包括了通行費用。不重複收費，要麼重新考量高速公路收費的合理性，要麼調整燃油税税率。而從宏觀層面看，車輛購置税和燃油税税率的制定，不僅與公眾出行權相關，更涉及保護環境、節約油氣資源、支持農業漁業生產等一系列考量，這同樣屬於公共利益。避免這種税收制度上的內部矛盾，需要更高層面的立法權加以協調。

從更深層面看，公路收費還涉及央地關係的調整。過去公路亂收費現象之所以屢禁不止，原因就在於部門條例無法有效實現法定效力，撼動寄生在公路上的地方利益。在地方政府與收費公路網已結成穩固利益共同體的情況下，單靠審計部門事後監管，顯然力不從心。多年來公路管理體系腐敗案件反覆多發，發出的警示是，現有監管體系不足以揭開收費公路的利益黑洞。

解決之道不是沒有。公路收費的法理性，主要建立在控制債務風險上。目前，地方政府自行發債的試點如火如荼，讓地方政府成為責任主體是改革亮點。解決公路收費亂象，可以借鑑這一思路。無論是政府性收費公路還是其他性質的收費公路，除了市場可以自行負責的公路，地方政府都應成為責任主體，負起解決公路網產權、債務、財務不透明、控制債務風險等責任。如此才有可能變事後監管為事先、事中監管，避免地方公路債務由全國用路者買單。這也可以成為建設良性央地關係的一個破題之處。

收費公路的改革方向與細節完善

防止公路收費長期化濫觴為對不合理利益鏈條的鞏固，除了引入改革能量，還需要以完善細節作為實施的必要前提。

改革是解開公路收費利益結的出口，但深層次的改革需要時間，需要試點、評估、推廣等一系列必經程序，而高速公路收費長期化似已箭在弦上。彌補明顯存在的制度漏洞，防止公路收費長期化濫觴為對不合理利益鏈條的鞏固，除了引入改革能量，還需要以完善細節作為實施的必要前提。

其一，修訂稿提出，高速公路不再規定具體的收費期限，而以該路網實際償債期為準確定收費期限。什麼階段為償債收費，什麼時候進入養護收費，各地收費公路都應列出預期時間表以便社會監督。建設和運營成本的增加不可控制，不能成為不曬賬單的依據，而應作為變量同時公之於眾。此外，因償債收費和因養護收費顯然涉及不同的價格標準，如何確立價格標準也需要給出依據。

其二，根據修訂稿，高速公路收費旨在提供高效率、高水平的通行服務，也就是説用路者購買的是增值服務。高速公路的增值服務當然需要體現在便捷和安全兩個方面。如果僅僅是收費，而沒能提高流動速度、避免事故、提高救援效率等，那麼用路者就無法享受增值服務，就意味着甲方違約。因此，對高速公路徵收的通行費哪些用於還債，哪些用於人力和辦公資本，哪些用於提高服務水平，應予以剛性規範。

其三，既然強調高速公路收費實施的是市場原則，那麼用路者作為買方就有權利得到相對平等的議價權。這包括對賣方運營情況的知情權，也包括對收費標準的商議權。而事實上，此前民間要求收費公路賬務公開的種種努力，大多不了了之，用路者要面對的，通常是一個由地方利益、部門利益共同構成的強大對手，基本不具備議價能力。讓收費令人信服，就要引進陽光，讓社會力量起到監管作用。

其四，需要對公路收費體制變革帶來的衝擊做好預案。過去，為了將非收費公路變成收費公路，地方不乏擅自通過改擴建將非收費的次級公路變成收費公路，今後，會不會出現借發展經濟之名，改擴建高速公路的新風潮？重大工程項目審批、環評如何界定高速公路建設的必要性？對於已擅自升級的公路，顯然不能再改回去，那麼收費是否應該取消？即使卡住了不必要高速公路建設潮，特許經營公路會不會成為新的利益平台，導致特許經營公路大興其道？

最有説服力的，不是強調高速公路長期收費的合理性，而是有能力遏制可能出現的負面效應。在《收費公路管理條例》結束徵求意見後，相信公眾呼聲會以一定方式在最終修訂稿中予以體現。但最需要的，是呈現出公共利益至上的修法思路，呈現出以深度改革破解不合理利益格局的決心。有了這兩點，公路收費長期化和機制化才能具備充足法理性。（徐立凡）