證監會醖釀進一步創新行政執法機制

今年以來，證監會在打擊內幕交易等違法案件方面明顯發力。業內人士認為，證監會稽查執法系統今年以來一直在“高強度運轉”。隨着一系列常規案件和新型案件進展的公佈，證券執法體制開始浮出水面。“查審分離”已成為證監會執法過程中所採取的重要機制，這項機制在行政處罰工作實踐中的制度優越性日益顯現，今後或在其他部委行政執法工作中推廣。

引領證券執法新體制

“‘查審分離’是證監會採用的證券執法新體制，走在了我國行政執法領域依法行政的前列。”證監會處罰委相關人士對記者介紹。

相關人士向記者介紹了“查審分離”體制的具體流程。發現證券市場相關違法線索後，最先出動的部門是稽查部門，證監會處罰委經過研究擬進行處罰時，則會先下發告知書，其中會明確寫明觸犯了哪些法律、打算做出哪些處罰決定等，相對人則可以據此提出申辯意見，也可以申請聽證。“通過案件調查與審理部門相互配合、相互制約機制，建立起分工明確、職責清晰、程序規範的處罰執法體制。這相當於證監會執法已經不再是強制和命令，而是變成了一種解決問題的方法。”南開大學法學院專家對記者表示。

證監會相關人士介紹，證監會行政處罰體制改革經歷了一個歷史過程。最初1992年證監會成立時，並未設立一個單獨部門負責證券、期貨案件的查處，而是根據個案情況需要，僅在法律部設專人負責當時市場上某些個案的查處工作；1995年正式成立了稽查部，專門負責證券、期貨市場違法行為的查處；1998年，稽查部更名為稽查局；1999年9月，除拉薩特派辦外各派出機構設立了稽查處，初步構建了統一的全國證券期貨調查處罰執法體系；2000年9月，在9個大區辦設立稽查局，進一步加強了調查處罰執法力量。不過，雖然執法力量不斷取得增強，但一直沒有改變“查審一體”的基本制度框架。

具有轉折意義的時間點是在2002年。是年4月25日，證監會公佈實施了《關於進一步完善中國證券監督管理委員會行政處罰體制的通知》，貫徹落實“查審分離”的決定。根據通知的要求，案件調查與審理分開，調查由稽查部門負責，審理由處罰委作出，具體事宜由法律部承辦。處罰委由會內各部門副主任以上領導和各派出機構負責人組成。這標誌着證監會“查審分離”體制的正式確立。證監會相關人士指出，“查審分離”的施行，改變了證監會成立以來實行的調查、審理由稽查部門一管到底的做法，確立案件調查與審理部門相互配合、相互制約機制，初步建立起了分工明確、職責清晰、程序規範的處罰執法體制。

“查審分離”制度確立之後，證券執法體制迎來了進一步改革——證監會處罰委開始向專職化方向發展。2006年以來，股權分置改革工作基本完成，資本市場各項基礎性工作深入推進，資本市場可持續發展的基礎進一步夯實，市場發展的體制和機制環境發生了深層次變化。新形勢對證券執法工作的效率、質量提出了新的更高要求。原處罰委的委員多是兼職委員，繁忙的日常工作有時與案件審理工作發生衝突，在時間與精力上無法得到保障，而且由於人員不固定，執法責任制落實方面也存在困難。根據國務院領導關於建立健全有中國特色的證券執法體制的指示精神，經國務院批准，在借鑑發達國家在監管機構中設立相對獨立的履行審理處罰機構的“行政法官”等制度，結合我國法律體系和司法制度的特點和具體情況，證監會進行了以“查審分離”為核心的證券執法體制的進一步改革，設立了相對獨立的處罰委及辦公室，實行行政處罰案件行政機關內部審理的專門化、專職化和專業化，這在我國行政管理體系中尚屬首例，不僅是我國行政處罰執法體制的重大創新，也是我國金融監管模式的重大變革。

由於在中國司法制度建設方面的領先性，證監會“查審分離”體制開始在這一階段“斬獲”成果。2010年9月，證監會向國務院呈報了《中國證監會關於引進法官深化證券執法體制改革有關情況的報告》,2011年9月又呈報了《中國證監會關於引進法官深化證券執法體制改革有關進展情況的報告》，國務院領導均給予高度肯定。2011年，“查審分離”行政執法體制改革成果獲法學界評選的首屆“中國法治政府獎”。

與發達市場對話添底氣

清華大學法學院教授湯欣對記者介紹了查審分離制度推進過程中的一個“小插曲”。2010年5月18日，證監會曾在北京召開關於證券行政執法及投資者保護的國際研討會，證監會在會上曾表露了要加強和發展行政處罰查審分離制度的意願。“5年前，美國證監會(SEC)行政法官曾給中國方面介紹相關經驗，當時中國證監會更多充當的是學習和借鑑角色。5年之後，從證監會一些裁決文書的質量等方面來看，我認為已經可以與世界發達市場相關行政處罰實踐接軌，也就是中國方面堪稱已經有了對話的底氣。”

中國人民大學法學院教授葉林指出，“查審分離”體制有效地規範了證監會行政執法行為，提高了行政執法的效率和質量。“通過改革，建立了案件查處工作整個執法鏈條分工協作、各司其責，調查部門行使調查權，審理部門行使處罰權，實現了在證監會內部的分工合作，監督制衡的執法新體制。”湯欣教授對記者評價説，證券行政處罰的“查審分離”制度不僅在國內金融監管方面起到了引領性的作用，而且對中國行政管理的相關制度試點和創新都將具有重要的參考價值。這項中國證監會較早實施的制度，不僅在證券法領域，而且在國內行政管理和執法領域也都將具有歷史地位。

證監會行政處罰委委員苑多然向記者詳細闡釋了“查審分離”帶來的諸多益處。“簡而言之，查審分離就是，調查部門負責查案件，調取證據，調查終結之後移交給處罰委，處罰委依據事實和法律進行行政處罰決定。這種機制是符合執法、辦案客觀規律的設計。”

在苑多然看來，查審分離能夠對三大主體都帶來好處。首先，對市場而言，有利於營造公開透明、公平正義的市場氛圍，讓市場各類參與主體對制度有明確預期和信賴；其次，對監管部門來説，由於調查和審理都有非常專業的程序，交由專業人員做專業事情，既能夠除去道德風險，又有利於準確對違法行為進行查處定性，進而精準有效遏制違法行為，此外還可以通過互相制約達到避免行政處罰的畸輕畸重；最後，對行政相對人來説，查審分離實際上是增加了一道救濟程序，行政相對人完全可以針對一些問題在審理環節提出意見，從而增加救濟機會，同時還可以研究此前處罰先例，從而爭取到正當程序的保護，這對行政相對人來説也是非常有利的。

“查審分離是證監會內部的工作分工，無論從調查還是審理部門，都是貫徹證監會監管政策，嚴格遵循文明執法、嚴格執法相關要求，科學合理的公正高效的機制，對各方參與者都帶來很多益處。”苑多然強調。

證監會相關人士介紹，從“查審分離”體制運行多年的情況看，該項創新的制度優勢正在逐步顯現，在執法效率和質量方面均有明顯改進。這首先表現在行政處罰結案數量和結案速度的顯著增長。根據證監會提供的材料，證監會處罰委自2006年10月成立至2014年12月底，共審結案件687件，作出496項行政處罰決定書和135項市場禁入決定書，近幾年結案率均維持在90%以上。從國外監管機構同期執法情況看，美國證監會2010年至2013年由行政法官簽署的初步裁定分別為19件、35件、31件、67件；香港證監會2013年度、2014年度採取重大紀律行動結案的案件分別為34件、31件；法國證券市場監管局2012年完成行政處罰案件21件；英國金融行為監管局2012-2013年度共作出罰款決定51件。與這些國家和地區相比，我國證監會行政程序結案數量和結案速度都維持在較高水平。

其次表現為行政處罰力度的不斷加大。2006年10月成立至2014年12月底，證監會對2117人沒收違法所得和給予罰款，作出罰沒款總金額超過20億元。與之相比，香港證監會2013年、2014年通過重大紀律行動實施的罰款金額分別為2869萬港元、3590萬港元；英國金融行為監管局2012-2013年度共作罰款42300萬英鎊；德國聯邦金融監管局2009-2012年所作出的個案罰款金額平均為1-2萬歐元。在沒收違法所得和罰款兩種最為常見的財產罰之外，我國證監會往往還經常使用多種處罰手段的組合進行處罰，近8年間對1535名個人給予警告，對328人採取了市場禁入措施，其中91人被實施了終身市場禁入。

第三，行政處罰質量也在不斷提高。從行政複議和行政訴訟數據來看，涉及行政處罰的複議率從2006年的15.6%下降為2013年的6.98%，當事人複議率(提起復議的相對人佔全部被處罰人數的比例)從2006年的11.7%下降為2013年的6.7%。2015年上半年，證監會因行政處罰被提起的行政訴訟中，有16件行政訴訟一審勝訴，有18件行政訴訟二審勝訴。證監會行政處罰決定的正當性與合法性得到了司法判決的進一步確認。以上數據表明，“查審分離”體制在嚴格打擊證券期貨市場違法違規案件的同時，也更加註重處罰的公正、公平，處罰質量得到明顯提高。

證監會相關人士介紹，倘若行政相對人對處罰告知書中存在異議，證監會方面會組織3到5位聽證員，相對人自己或者委託代理人提出申辯意見。證監會方面則不會增加被告知以外的事實，也不會因為聽證而增加處罰幅度。

第四，建立了行政執法與刑事司法有效銜接機制。為嚴厲打擊證券期貨犯罪行為，保護資本市場健康發展，2002年1月，中央編辦批覆，公安部經濟犯罪偵查局加掛證券犯罪偵查局牌子，由公安部和證監會雙重領導，以公安部領導為主，派駐證監會辦公，專門負責證券期貨犯罪大要案的指導、協調、督辦。這一安排對於促進行政執法與刑事司法的有效銜接，嚴厲打擊證券期貨犯罪行為等方面發揮了重要作用。2008年至2014年，證監會行政調查後向公安機關移送證券期貨犯罪案件和線索241起。

最後，新體制也推進了行政執法與保護投資者權益的並重。在執法實踐中，證監會探索了違法主體先行賠付投資者的做法。在2013年、2014年分別查處的“萬福生科”、“海聯訊”欺詐發行、信息披露違法案件中，在證監會作出行政處罰前，分別由保薦機構和主要股東設立投資者補償專項基金，對適格的投資者先行賠付，為有效保護投資者權益作了有益嘗試。證監會還積極探索行政和解制度，《行政和解試點實施辦法》2015年3月29日實施，開啓了證券違法行為的處理多元化解決路徑。

進一步完善新機制

中國人民大學法學院教授葉林指出，相關部門早在十年前就在查審分離和行政和解等方面進行體制創新，這一方面是基於解決問題的需要，另一方面又在制度結構上最大限度避免了錢權交易等違法行為的發生，避免了權力濫用。從某種程度上説，證券監管部門建立起內部制約機制，杜絕從調查到處理都由一個部門負責，這實際上是證監會對自己的一種“革命”。

這場“革命”仍在繼續。近年來，“查審分離”體制的改革持續走向深化。證監會人士介紹，“查審分離”執法體制雖然成效顯著，但經多年運行，也發現了一些問題。為此，證監會早在2013年開始就進一步優化行政執法體制。

證監會人士表示，在執法體制的進一步優化方面，證監會主要進行了五方面具體工作。一是強化查審部門之間的銜接配合，建立案件“快速處理機制”，以適應重大案件的處理要求，及時回應市場關切的熱點問題；二是盤活內部資源，調動全系統積極性，實現執法重心下移，全面授予證監會派出機構行政處罰權；三是將原來的雙層審理改為一層審理，即將行政處罰委員會原來的“三人主審合議制”和“全體委員審理會”制度改為“五人主審合議制”一次審理，進一步提高了案件審理的公正性、權威性；四是啓動了委託證券交易所實施案件調查試點工作；五是探索建立行政和解制度，開展行政和解試點。

證監會行政處罰委委員張子學認為，整體來看，與工商、税務、海關等實體經濟領域的執法相比，以及與銀行、保險業的監管相比，證券執法具有三大特殊環境，這決定了證券執法方式存在自身特色。首先，證券市場是複雜多變的虛擬經濟市場，而我國證券市場又屬新興市場，市場創建、發展的特殊路徑，加上信息網絡技術的同步支持，導致公眾直接參與度極高；其次，證券市場上違法違規行為的種類繁多，且手段不斷翻新，要求執法部門需要採用創新的執法形式進行，亦步亦趨；再次，證券執法面對的多是高智商且存在巨大利益誘惑的違法羣體，執法難度較高。

“在我看來，從證券法的修改和期貨法立法來講，應該儘快消解立法空白、立法斷層和立法倒掛。現行的行政處罰法是1996年發佈的，此後就沒有修改過，相關司法解釋也偏少，執法中遇到了不少具體的行政法難題，針如立案僅是證監會的內部程序還是行政處罰必經的外部程序、如何確定起算追究時效的“發現”時點、如何認定與追究共同行政違法、如何區分單位違法與個人違法、能否考慮引入行政處罰第三人制度以及調查詢問筆錄的證據性質與效力等等，因此，我熱切呼籲最高立法機關儘快啓動行政處罰法的修改。”

張子學認為，證券執法還有一個突出問題，就是如何應對市場發展創新。“目前，市場產品、層次、結構、參與者、交易手段都在發生很大變化，雙向對外開放也在穩步推進，執法上應及時研究跟進。比如HOMS系統、場外配資，實際上具備了開户、融資、客户資金存管、交易、清算、風控等一系列功能，有無規避監管和違法之處；又如高頻交易中的高頻申撤是捕捉瞬間買賣價差的主要手段，如何區分合法操作與非法操縱；再如通過券商自營賬户實施的股票收益互換，雖然目前規模尚小，但是槓桿比例也不低，其功能有點兒類似於美國市場上“基於股票的掉期”、澳大利亞與歐盟市場上的“差價合約”，已經出現市場機構藉助這種新型衍生工具舉牌上市公司，應關注由此引致的持股信息披露與公司治理問題。”

“現在很多學者都對證監會處罰委歷年來對相關案件處罰非常關注，還有些業內人士專門對此進行了歸納。”葉林指出，“在我看來，在證券司法制度建設方面，未來還需要很長時間去發展，2015年監管部門行政執法的任務會更重。其背景在於，證券發行許可方式在發生很大改變，此前證監會所有部門中，是發行部、重組委最忙；此後隨着行政管理部分逐漸減少，加上註冊制改革和併購重組審批放鬆等日益臨近，我認為相關違法行為或將出現‘只多不少’的趨勢，監管重點也一定是事中事後監管的加強。”