為地方債設限能否堵住潛在風險？

十二屆全國人大常委會第十六次會議29日表決通過了全國人大常委會關於批准《國務院關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案》的決議。其中外界關注的2015年地方政府債務限額鎖定16萬億元，預計債務率為86%。為地方債設置“天花板”，意味着什麼？

首先，這是法規制度的要求。新預算法明確規定，地方建設的部分資金可以在國務院確定的範圍內，通過地方政府舉借債務的方式籌措。《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》也明確規定，地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批准的限額。因此，為地方債務設限是依法行政的應有之義。

其次，從86%的預計債務率來看，地方債總體仍處於風險可控的狀態中。衡量地方政府債務風險，通用指標是看債務餘額與地方綜合財力之比，警戒線在80%至120%。將今年的債務率設定在86%，距最高警戒線仍有一定距離，這體現了既要給地方推行積極財政政策留下餘地，又要防止過度借債、增加償債壓力的綜合考量。

儘管為地方債設限，不代表地方債突然惡化，但是，16萬億這一限額的設定，也透露出了一些值得關切的信息。16萬億元限額中，15.4萬億元是截至2014年底的政府負有償還責任的債務。與2013年6月審計的10.8萬億元相比，這一數據增加了近50%，相當於2014年地方一般公共預算收入決算總額的1.2倍。此外，地方政府負有擔保責任和可能需要承擔救助的或有債務還不包括在內。根據財政部數據，這部分債務達8.6萬億元。地方政府債務餘額增加過快，或有債務中需要地方政府償還的債務還不清晰，説明地方債確有可能成為引發金融風險的一個風險源。

實際上，正是出於防範形成金融風險，今年3月，財政部下達第一批1萬億元置換債券額度；6月下達第二批1萬億元置換債券額度；8月27日，財政部下達第三批3.2萬億元地方政府債券置換存量債務額度。這三批置換債券額度一定程度上覆蓋了地方政府到期要償還的債務。新債置換舊債，延長了還債期限，大大緩解了地方的償債壓力。但是，置換債券不可能永遠進行下去，因此，通過為地方債設限這種制度改進的方式防止風險就顯得尤其重要。

而為地方債設限，還不能完全堵上風險敞口。一方面，總體限額管理難以防止個別地方突破限額。另一方面，一些地方政府在建設任務繁重的情況下，突破限額以種種方式借債的衝動仍難遏制。

更關鍵的因素是，地方人大能否在預算環節發揮出監管作用，地方政府能否對建設項目科學決策，對錯誤決策追溯等等，決定着能否構築起防範風險的閘門，以及閘門是否牢固。因此，對地方債實施限額管理，實則也發出了提高地方政府決策水平的呼聲。（徐立凡）