設債務最高限額，還需建債務償還機制

十二屆全國人大常委會第十六次會議上週六通過的《國務院關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案》的決議，將2015年我國地方政府債務限額鎖定在16萬億，預計債務率為86%。在地方已債務累累、負擔沉重、風險集聚的情況下，建立債務總額控制機制，限定地方債務最高限額，完全必要，也符合當前地方債的實際。但是，如何控制債務總額，如何才能不讓地方政府繼續明裏暗裏地擴大債務，並非靠債務限額就能達到目的的，而必須多管齊下。最迫切的，是建立債務償還機制，把債務償還與債務增長有機結合起來。

地方債務在較短時間內突破10萬億大關，並繼續快速攀升，很重要的原因是地方政府只知用負債方式擴大政績、製造影響，而把償債責任全推給後任，且後任也抱同樣想法。於是，債務風險成了接鼓傳花，最終不知會在誰手上爆發。記得上世紀九十年代，以供銷社社員股金為代表的社會集資，曾讓地方政府背上了沉重的債務包袱，因此引發了許多羣體性事件。後在各級政府努力下，集資風波被一次次化解，各種集資也最終得到了消化。但進入二十一世紀以來，出現了更大的負債風險。不同的是，九十年代主要以企業負債為主，而現在卻是以政府負債為主。而提供資金者主要是銀行。如此一來，政府和銀行也就綁在了一起，只要地方債出了風險，隨即就會引發金融風險。

問題在於，地方的實際債務率可能還要超出86%，而從地方負債的熱情來看，似乎並沒有減弱，很多地區仍在想方設法通過各種平台負債，而銀行等機構也沒充分認識政府負債的風險，繼續配合地方政府負債。16萬億的限額，意味着地方政府今年只有6000億新增債務空間，這顯然不可能滿足地方政府的建設需要，很難不突破。而要想不突破，地方政府必定會通過非正常手段滿足數據需要。要知道，迄今真正建立了債務償還機制的地方還是少數，更多情況下，都是爛泥蘿蔔擦一段吃一段，很少考慮後果。這也意味着，只要不把控制債務總額與建立償還機制結合起來，要想達到控制總額的目的，難度極大，甚至可以説沒有可能。

無論是政府還是企業，負債都不可怕，可怕的是隻想負債、不想償還。事實上，這樣的做法，帶來的不僅是債務規模的擴大，還有社會資源利用率的下降。以信貸資金為例，如果對政府或企業適當控制融資，就會不斷增強政府或企業的“節支”意識、資金流動意識，就能不斷地提高資金運轉效率和利用率。反之，則會效率越來越低、利用率越來越差。美國以遠低於我國的M2創造高出我國兩倍以上的GDP，除了科學技術水平的差異外，更主要的還是我國政府和企業的資金利用率太低、運轉效率太低。

為了化解眼前的矛盾和風險，在地方到期債務的處理上，財政部通過債務置換的方式，已經給地方政府緩衝的機會。但這種只救眼前、不救長遠的做法，若不與債務償還機制相配套，未來怎麼辦？因此，無論如何，化解債務風險的真正手段，還是要建立債務償還機制，以真正遏制地方政府盲目負債的衝動，使債務形成與債務償還形成良性循環，債務風險才能得到有效化解。

眼下，地方為了減少直接負債壓力，紛紛推出了PPP負債模式，從眼前看，這確實是比較有效的手段。問題是，地方政府過去這些年來已用盡了絕大多數可以利用的資源，特別是水、電、氣等可以資產證券化、推進PPP合作等優質資源，新增能用於PPP的，基本是公益項目、公共事業，也就是説，名為PPP，實為政府直接建設，只是從向銀行負債轉向社會資本負債，且回報只會高於銀行。那麼，從控制政府債務總額的角度看，壓力還是非常大的。尤其對通過政府購買或回購服務的地方來説，未來的債務壓力是可想而知的。説到底，還是要有債務償還機制作保證。

所以，在控制債務總額、建立債務最高限額的同時，建立債務償還機制，是達成債務總額控制目的的關鍵。而要做到這一點，就須將建立債務償還機制上升到法律層面，以此約束和控制地方政府的行為。不然，16萬億也好，18萬億也罷，難保不會成為數字遊戲。（譚浩俊 資深財經評論人）