國企改革三大方向：國資委或“管資本”為主

棋要一步一步地走。

國企新一輪改革大棋，十八屆三中全會開局，頂層策略會層層開，六家央企打頭陣，地方國企聞風而動，一年多籌備，萬事俱備，只待方案出台。

各方都在問，“何時出台？”其實，比這個問題更重要的是此輪改革的基調。

十八屆三中全會提出，“市場在資源配置中起決定性作用”；6月份，深化改革領導小組會議審議了兩份文件——《關於在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》和《關於加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》。

兩相結合，基調浮出水面。

“會很快”！

對於記者關於“國企改革頂層設計方案什麼時候出”的問題，無論是國資委相關工作人員，還是國資委改革研究專家，答案驚人的一致：模糊中透着肯定。

從十八屆三中全會至今，就國企改革，國資委全面深化改革領導小組已召開20次全體會議和6次專題會議。8月3日，國家發改委發佈《經濟體制改革取得新進展》指出，國有企業改革系列配套文件基本形成。

正如一位國資委相關工作人員告訴《國際金融報》記者，“雖然總體方案尚未出台，但今年高層的表態以及密集發佈的政策為國企改革明確了方向。”

大戰略：改革要緊抓兩條線

堅持黨對國有企業的領導；防止國有資產流失，要堅持問題導向

國企改革頂層設計的“1+N”方案，一直被期待會在2015年上半年出台，但始終未有面世。行至下半年，一次講話、一篇文章，一次會議，嗅出國企改革頂層設計中的“1”方案的基調。

2015年6月5日，中央深改小組會議審議通過了兩份國企改革的重要文件——《關於在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》和《關於加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》。前一份文件，明確“國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位”；後一份文件強調，“防止國有資產流失，要堅持問題導向”。

中國政法大學教授、國資改革專家李曙光認為，這兩條原則其實針對的是不同對象，“堅持黨的領導”針對的是黨想要實現黨的意志的大國企；“防止國有資產流失”則很可能是針對將被真正混合所有的地方國企或央企的副業子公司等，“為了防止出現前兩輪產權改革的問題重演，先劃定一條高壓線。”

在這次會議上，中共中央總書記、國家主席習近平提出，“要把國有企業做強做優做大，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力”。“做強做優做大”的新提法比過往提出的“做大做強”，更加強化。

值得注意的是，在此次深改小組會議前幾天，黨中央機關刊物《求是》雜誌發表評論員文章“做好深化國有企業改革大文章”，明確指出，“事關國家安全和黨的執政基礎，事關鞏固和發展中國特色社會主義制度的重要支柱”。

在黨建理論中，“基礎”是一個很重要的概念，既然是基礎，必須紮實、穩固、強大。現有央企改革的動向，也印證了這一趨勢。該評論員文章認為，“無論怎樣改革，國有企業的地位作用不可削弱、不可動搖、不可替代”、“深化國有企業改革必須明確目的和方向，絕不能走‘私有化’的道路”。

7月17日，習近平在吉林長春考察兩家國企時強調，“對國企要有制度自信”。

對於國企改革方案中的“N”個配套改革方案，國泰君安證券研究所首席宏觀分析師任澤平認為，與“1”配套的“N”包括：改革和完善國有資產管理體制、國有企業發展混合所有制經濟等系列配套文件；中央企業結構調整與重組方案；進一步完善國有企業法人治理結構方案；完善中央企業董事會董事評價辦法；中央企業分類考核實施細則；加強和改進企業國有資產監督防範國有資產流失的意見；進一步加強和改進外派監事會工作的意見；健全國有企業國有資本審計監督體系和制度；國有企業內部監督機制；國有企業經營投資責任追究制度的指導意見；進一步深化電力體制改革的若干意見，制度相關配套政策；石油天然氣體制改革總體方案；鼓勵和規範國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見；完善產權保護制度，健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度；國有產權交易流轉監管辦法和實施細則等。

方向一：

中央企業或分兩類

國企變成商業類和公益類兩類：商業類央企是指以經濟效益為導向；公益類央企以社會效益為導向

在這些國企改革頂層設計的系列文件中，哪個是最需率先落實的呢？從必要性來看，無疑是央企的功能定位與分類。

在龐大的國有企業體系中，央企貢獻了利潤的大頭。按照財政部2014年7月公佈的數據，中國目前有15.6萬家國有企業，其中央企5.2萬户，地方國企10.4萬户。7月21日，國家財政部發布了今年1至6月全國國有及國有控股企業經濟運行情況。數據顯示，1-6月，國有企業營業總收入217689.8億元，其中，中央企業營業總收入132120億元。1-6月，國有企業利潤總額12332.9億元，其中，中央企業8724.3億元。

《求是》評論員文章“做好深化國有企業改革大文章”認為，“深化國有企業改革，關鍵在以‘釘釘子’精神，按照‘三嚴三實’要求狠抓落實。”談及落實，首先提出，“要準確界定不同國有企業功能，推動國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面做出更大貢獻。”

中國社科院工業經濟研究所所長黃羣慧認為，經過多年的摸索，“國有企業使命”被定位為彌補市場缺陷、鞏固社會主義制度的經濟基礎和發揮在國民經濟中的主導作用。從宏觀角度來看，這種定位的確是正確的，然而對於獨立的個體國企而言，將陷入“盈利性使命”和“公益性使命”的兩難境地：不賺錢無法完成國有資產保值增值、壯大國有經濟的目標，賺了錢又被指責損害了市場公平和效率。

中國企業改革與發展研究會副會長李錦表示，分類不確定，混合所有制就很難推行；而且分類的問題還牽涉到考核問題，按照不同的類型制定不同的考核標準，資源與分配就會進行重新調整；此外分類還會決定哪些企業會被合併等。

對於央企的分類，市場上有各種意見。中國建材董事長宋志平此前就主張，現有國企可按國有經濟的功能分類，分為公益保障型和競爭型兩類：公益保障型的是國有企業，競爭型的是國有經濟和非公經濟交叉持股、互相融合的混合所有制企業，這樣問題既簡單又清晰，也便於理解和操作。

去年年底，有報道稱，在國資委的初步意見中，112户央企被分成了三類，分別為公益保障類、特定功能類、商業競爭類。

就具體類別的定義而言，按照國資委的想法，以提供公共產品和服務為主要目的，實現社會效益的最大化的央企被定義為公益類的央企，例如中儲棉、中儲糧等；特定功能類的央企則是以服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行為主要目標，實現社會效益和經濟效益的統一，這其中包括石油石化、電力、通訊等領域的18家央企以及11家軍工企業；而商業競爭類的，則以經濟效益為主要目標，兼顧社會效益，共有77家。

從最新的報道看，國企改革頂層設計中關於國企的分類可能由初稿的三類(公益保障類、特定功能類、商業競爭類)，變成商業類和公益類兩類。

按照央企分類最終意見的定義，商業類央企是指以經濟效益為導向，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標的企業；公益類央企的最新定義是以社會效益為導向，以保障民生、提供公共產品和服務為主。

李錦認為，劃分國企類型是一件十分複雜的事，同樣一個企業，要牽涉到主業與多業，同一個鏈條會牽涉到放開程度深淺，需要深入研究，不可一蹴而就，最後必然是“一企一策”。例如，中儲棉、中儲糧歸為保障型國企，對其考核首先要看是否完成了國家糧食與棉花的儲備任務。而中糧可以歸為競爭型國企，對其考核要按照市場標準進行。那麼處於交界處的一些企業如何拆分與移交，這肯定是一個複雜的過程。

方向二：

國資委或“管資本”為主

原來的“國資委-國有企業”的兩層結構將轉為“國資委-國有資本投資運營公司-混合所有制企業”的三層結構

按照十八屆三中全會的部署，本輪國資改革的內容也包括國資管理體系的調整，其中國資委的未來定位，與財政部、發改委以及國有資本運營公司之間的關係，還有待揭曉。

長期以來，國有資產管理體制都是圍繞着“管資產”為中心來運作，但政府只有通過對國企“管人”和“管事”，才能達到“管資產”的目的。

對外經濟貿易大學教授李長安認為，這種體制帶來的弊端也是顯而易見的，政企不分、政資不分、多頭管理、出資人權利分散、無人承擔最終責任等現象較為突出。國企高管既是政府官員，又要承擔企業家的角色。

在22省區市《意見》中，完善國有資產管理體制也是關鍵一環。有部分省份提出，依照政企分開、政資分開、所有權與經營權分開的原則，國有企業監管體制將會從“管資產”為主轉向“管資本”為主。

其中，組建國有資產投資運營公司是實現“管資本”的重要組織形式。李長安認為，國有資本投資運營公司代表國家行使出資人的權益，可以控股、參股其他類型企業，也可以在國有企業中引入非公資本，從而形成混合所有制。而其本身可以不開展其他商業性經營活動，也不干預其控股或者參股企業的日常經營。在這種組織形式下，原來的“國資委-國有企業”的兩層結構將轉為“國資委-國有資本投資運營公司-混合所有制企業”的三層結構。

李長安認為，由於長期積累的各種矛盾，再加上一些地方政府的認識偏差，建立健全以“管資本”為核心的國有資本管理新體制尚需時日，“各地應從本地的實際情況出發”。

黃羣慧認為，未來的國有資產體制改革要分兩個步驟來完成：第一步，到2017年為止，現有的國家國有資產監督管理委員會保持不變，但下面要組建國有資本運營公司和國有資本投資公司這兩類公司，國資委逐步放權給這兩類公司；第二步，到2020年，將國有資產監督管理委員會改為國家國有經濟管理委員會，只出台國企國資政策、檢查政策執行的政府管理機構，而非國有資本的股權持有者。

值得注意的是，在改組國有資本投資運營公司的問題上，地方國資動作頻頻，目前上海、廣州、合肥、遼寧等地地方國有平台公司開展實質性股權運作。

以上海為例，上海國盛(集團)有限公司(簡稱“國盛集團”)和上海國際集團有限公司(簡稱“國際集團”)作為平行的兩大國有資本流動平台，均由上海國資委全資持股。去年8月至今，上海梅林、上海建工、金楓酒業、申達股份、稜光實業、龍頭股份、交運股份、海博股份、耀皮玻璃等9家公司已劃入國盛集團；上港集團、上汽集團則劃入國際集團。

“搭建資本流動平台的本質就是要將全社會的國有資本推向市場，推向市場的國有資本都交給這個平台管理。”上海市經濟體制改革研究會副會長張暉明認為，在國有資本運作方面，國盛集團將積極發揮資本經營和股權運作的槓桿作用，以改革盤活存量，以創新培育增量。在產業投資方面，國盛集團堅持用市場化的辦法完成戰略性投資任務，在上海產業結構升級、培育戰略性新興產業以及高新技術產業化方面發揮積極作用。

方向三：

“混改”須防國資流失

對於混合所有制改革，“中央最擔心的，是利益重新切割的過程中再現大規模國資流失，危及社會穩定”

此輪國企改革中，被談得最多的是混合所有制改制。

十八屆三中全會以來，各地方政府紛紛推出國企混合所有制改革方案，比如上海的方案是，除了國家政策明確必須保持國有獨資的，其餘企業實現股權多元化的目標。北京則將城市公共服務類、特殊功能類國企由國資絕對控股；競爭類的戰略支撐企業為國資相對控股；一般競爭企業則是國資相對控股或參股。

據記者統計，目前，已有上海、遼寧、湖南、天津等22省區市出台《深化國資國企改革意見》。其餘9省區市並沒有出台完整的《深化國資國企改革意見》。但據公開會議記錄和媒體報道，河北、陝西的《深化國資國企改革意見》已分別由河北省政府常務會議和陝西省委全面深化改革領導小組審議通過，只是尚未公佈。海南、西藏、新疆、內蒙古國資委的工作人員則表示，“正在等待國家層面的頂層設計”。

在企業層面，行動者有，但是有些是規定動作，有些與市場預期有落差，更多的企業則選擇觀望。

2014年7月15日，國資委召開新聞發佈會，宣佈在其所監管的中央企業開展“四項改革”試點工作，其中，在中國醫藥集團、中國建築材料集團(下稱“中國建材”)開展發展混合所有制經濟試點。

“上一輪改革是靠地方政府和企業推動的，是自下而上的；而這一輪改革則是由頂層設計來推動，是自上而下的。”中國建材現任董事長宋志平説，“中國建材未來的管理模式要從產業管理型向股權管理型轉變。轉變具體內容則涵蓋了集團與子公司的關係、上市公司、市值管理、市場化機制等四個方面。”

2月上旬，中國建材旗下的兩家公司北新建材和中國玻纖(現更名為中國巨石)混合所有制改革方案獲批，兩個月後，兩家公司分別於4月9日、4月21日因重大事項相繼停牌，但是混改方案未公開披露。

2014年9月，轟動一時的中石化銷售公司混改引資，共25家境內外投資者認購該公司29.99%的股權，佔股最多的投資者也才獲得2.8%的股份。另一個被廣泛關注的綠地集團混改案例，因為其2009年之前原本就是非國有控股的所有制結構，不具普遍意義。

“‘混改’處於觀望境地，主要原因是沒有完全實現統一的頂層設計，這樣一來，在具體操作層面很多人感覺執行不下去或者説不敢去執行。”國富資本董事長熊焰告訴記者。

“有些地方改革的重大問題因為頂層設計沒有明確而不能取得重大突破。”李錦告訴記者，頂層設計方案是設計圖，地方的方案則是施工圖，在頂層設計方案出台後，“設計圖”如何轉化為“施工圖”是地方的主要工作之一。

李曙光在接受其他媒體採訪時認為，之所以未出現民資參與混改的案例，是因為國企和民企之間都缺乏意向，“國企怕被扣上國資流失的帽子。民企一是沒那麼多錢，二是進去也得不到話語權，感覺沒着落、沒預期”，“中央最擔心的，是利益重新切割的過程中再現大規模國資流失，危及社會穩定”。

國資十年一變局

●1984年，十二屆三中全會提出了有計劃的商品經濟的理論，明確了增強國有企業，特別是國有大中型企業的活力是經濟體制改革的中心環節，開始推行政企分開，放權讓利，以及利改税等改革；

●1993年，十四屆三中全會提出建立市場經濟體制，自此圍繞國企產權改革，國有經濟進行戰略性調整，抓大放小，進行股份制改造，國企數量從1998年的23萬多家減少到2002年的15萬多家；

●2003年，國資委掛牌成立，刷新國有資產監管體制，國有企業間兼併重組，做大做強，數量進一步減少到11萬多家，央企減至113家，卻控制了重要行業和關鍵領域逾80%市場份額；

●2013年11月，十八屆三中全會提出新的改革方向——混合所有制。