開放與包容：英國這樣管理出租車和網約車

英高等法院判決手機計費軟件不屬於出租車計價器

2015年10月16日，網絡約租車在倫敦迎來一場關鍵的法律勝利。英國高等法院(High Court)判決打車軟件所依賴的智能手機不屬於出租車計價器(Taximeter)。此前英國高等法院被請求對智能手機是否屬於出租車計價器進行判決，因為英國《約租車法案(倫敦)》(Private Hire Vehicles (London) Act 1998)第11條有禁止性規定，即禁止黑色出租車(Black Cap)以外的營運車輛使用出租車計價器。而英國高等法院最終判決網絡約租車公司的打車軟件並沒有違反該項法律。這個判決的重要意義不僅僅在於為互聯網約租車公司在英國的發展清除了一項重要的法律障礙，對我國也有借鑑意義。

出租車協會起訴網絡約租車違法

由於具有巨大價格優勢和便利性的網約車迅速在倫敦地區打開市場。根據最新的統計數據，網約車在倫敦的註冊用户超過100萬，合作的司機也超過1.8萬名。

2014年7月3日，倫敦交通局發佈了一份官方聲明，就一系列網絡約租車法律爭議闡釋了倫敦交通局的官方立場：包括Uber公司持有合法有效的倫敦地區運營執照、Uber打車軟件所使用的智能手機不屬於出租車計價器等。

但是，由於引發爭議的《約租車法案》第11條是1998年制定的，早於智能手機的出現，倫敦交通局為了確保自己的處理公平公正，希望英國高等法院能夠就此問題作出一項決定性的、具有法律約束力的法律聲明。與此同時，倫敦持證出租車司機協會(Licensed Taxi Drivers’ Association，簡稱LDTA)以網絡約租車違反《約租車法案》第11條為由，已經在治安法院(Magistrates’ Court)起訴了專車司機。

計價器問題是涉及網約車合法性的關鍵問題

提起網約車在世界各地引發的法律爭議，人們常常會想到營業許可問題、勞動合同問題、數量和價格管制問題以及保險問題等等，但智能手機軟件是否屬於計價器，在英國法下非常關鍵，甚至可以説是目前傳統出租車行業挑戰網約車合法性唯一可供利用的法律爭議點。

原因在於，根據《網約車法案》及配套制度，倫敦市對出租車公司的資質、車輛的狀況和司機的條件設置了一定的門檻，但並無數量限制的規定。政府的工作在於執行和監督法律的實施，任何符合條件的企業和司機的都可以向政府的交通管理部門提出申請，獲得相應的執照，開展出租車經營。舉例而言，2012年5月，Uber公司通過向倫敦交通局申請，就順利獲得倫敦地區的出租車經營許可。因此，縱覽倫敦的監管法律，由於符合條件的網約車公司都可以獲得合法的營業許可，《約租車法案》第11條的禁止性規定成為了唯一可能挑戰網約車經營合法性的切入點。

在倫敦交通局和高等法院的聽證會上，傳統出租車行業一直主張所謂的“計價器”是以時間或距離(或二者兼有)為基礎計算打車費用的工具，而搭載在智能手機上的打車軟件也是根據時間或距離的方式計算打車費用，智能手機實質上與計價器以同樣的方式在工作，所以專車打車軟件所依賴的智能手機實質上屬於計價器。同時，法律規定用來計費的計價器僅能安裝在具有營運資格的黑色出租車上，因此，以Uber為代表的專車公司的行為違反了《約租車法案》第11條的禁止性規定。

對於傳統出租車行業的這套説辭，倫敦交通局和高等法院法官可不認同。倫敦交通局認為智能手機僅僅是在專車和平台公司之間基於GPS信號傳遞地理座標信息，智能手機與車輛之間並不存在任何的操作上或物理上的聯繫(Operational or Physical Connection)，並且智能手機所顯示的打車費用也是來自遠在專車以外的服務器計算的結果，因此智能手機並沒有落入《約租車法案》對計價器的定義範疇之內。高等法院的Ouseley法官也認為，出租車計價器與智能手機上的打車應用的計費機制是不一樣的，因為計價器計費並不基於GPS信號，同時它也沒有體現出打車應用計費所使用的其他新技術。

開放包容的監管理念

這場爭議歷時一年之久，目前總算告一段落，而爭議的背後折射出不少有益的監管經驗，值得總結。

一方面，支持創新的監管思維。專車使用打車軟件在技術上是一次飛躍。打車軟件有諸多優勢：第一，收費標準提前告知、費用計算透明;第二，具備導航功能且顯示行駛路線，用户不用擔心繞路問題;第三，價格允許浮動，在出行高峯可以通過加價的方式，吸引更多司機加入以增加供給。英國高等法院的判決在法律上清晰無誤地表明瞭支持技術創新的態度——智能手機不是計價器，打車應用不違反法律。

另一方面，開放包容的監管理念。倫敦市政府曾表態政府的監管目標是“保持出租車行業開放和充分競爭的市場狀態”，而重視打車軟件和計價器的區分，體現了倫敦將網約車與出租車區別對待，網約車不納入出租車的管理範疇之內。因此，對待網約車等互聯網經濟新業態，英國監管機構的態度沒有停留在“口號式創新”，而是合理約束自己的權力邊界——設定開放的准入標準、取消數量和價格上的限制、讓市場在競爭中發揮主導作用，而有關的法律爭議則交由司法機關判斷。我國目前正在制定《網絡約租車管理辦法》，相關國際經驗值得學習。

附件

網約車監管的“倫敦模式”

英國首都倫敦市目前集中了全英國30%以上的黑色出租車，數量大概在2.2萬輛左右。而近兩年，網約車在倫敦發展非常迅速，註冊用户已經超過100萬，合作的司機也超過1.8萬名。儘管英國還尚未制定全國範圍內的統一網約車監管制度，但倫敦市的網約車監管政策具有很強的代表性，與美國網約車監管的“加州模式”相比也有重大不同，獨樹一幟，可以稱得上“倫敦監管模式”。

✦ 將網約車納入《約租車法案》管轄

倫敦政府認可的出租車分為三類：第一類是黑色出租車(Black Cap)，這不是中國語境下的“黑車”，而是在倫敦地區具有出租車營業執照的出租車。黑色出租車上有計價器，可以在道路上巡遊，隨叫隨停，但價格非常昂貴;第二類是迷你出租車(Minicap)，此類出租車只能採用電話預約，行車路線和車費在訂車時就已確定，即使堵車或繞路價格都不會變更，而同樣的路程一般比黑色出租車要便宜30%左右。早在1998年，倫敦地區就通過《約租車法案》(Private Hire Vehicles (London) Act 1998)，對其進行管理;第三類是新興的網絡預約出租車，即通常説的網約車、專車，通過智能手機中的打車應用預約車輛，方便快捷，且價格最為便宜。

但從法律上看，倫敦的出租車實際只有兩類：巡遊出租車和約租車，這是因為針對網約車這種新事物，倫敦市並沒有設立新的規範體系，而是將網約車納入到《約租車法案》的管轄範圍之內，對其一體適用已有的規則。

《約租車法案》通過立法的形式，對平台公司、車輛和司機都設置了准入門檻，符合條件後方頒發執照，准予運營。倫敦交通局(Transport for London，簡稱TFL)則是法案的執行和監督機構，下屬的公共運輸辦公室(Public Carriage Office，簡稱PCO)專門負責處理平台公司、車輛和司機的執照申請，以及後續運營狀況的檢查。

✦ 管車輛：私家車可以從事網約車營運

倫敦交通局並不禁止私家車從事網約車營運，只要符合倫敦交通局設定的以下准入門檻，私家車一樣可以順利申請到“網約車執照”(Private Hire Vehicle Licence)。

必須服務於私人租車出行(Carrying Passengers for Hire)，且以盈利為目的，以此區別於公共服務車輛(如急救車)和單一用途的禮賓車(如只為了婚禮或葬禮而使用);

車輛座位少於9座(包括司機);

車輛按照道路交通法案(Road Traffic Act 1988)的要求購買保險;

機動車行駛證中車輛類型為V5c類;

車輛的大小、類型、設計須符合法律規定，以及具有安全舒適合適的車況，所以必須通過指定檢測中心進行的車檢，檢測內容涵蓋引擎、車燈和座椅等15個方面;

年檢要求;

車輛不得有大的改裝;

車輛不得使用任何可能會導致誤認為其是出租車(London Cab)的設計和外觀;

安裝專門的牌照(Plate)以作識別。

執照有效期為12個月，而且從執照授予之日起，網約車免收交通擁堵費(Congestion Charge Exemption)。

✦ 管平台：無接入車輛數量限制

在倫敦，任何公司，不論是有限責任公司、合夥企業還是個體經營者，如果想從事網約車的運營，即通過一個數字化平台接受和分配來自乘客的網約車預定請求，都可以向倫敦交通局申請“約租車經營者執照”(London PHV Operator’s Licence)。“約租車經營者執照”分為兩類：一類是“小執照”(Small Operator’s Licence)，最多隻能為2輛約租車提供服務;另一類是“標準執照”(Standard Operator’s Licence)，倫敦交通局對於持有此類執照的經營者，沒有接入車輛的限制。至於授予執照的條件，關鍵看申請人是合適而且正確(Fit and Proper)，具體的一些條件如下：

性質上必須是一個預訂平台，任務僅在於處理預訂網約車的訂單申請和接單;

嚴禁以街邊召車(Touting)的方式開展營運，違者甚至構成犯罪;

申請人的公司名稱和宣傳廣告中，不得使用出租車(taxi、cab)等令人誤解的用語;

在倫敦至少有一個運營中心，可以是一個辦公室、一個工作單位甚至家庭所在地;

擁有建築使用許可證(Planning Permission);

有固定電話號碼;

商譽良好，公司無破產等負面信息，公司管理層也無不稱職之處。

如果順利申請到平台執照，有效期一般為5年。

✦ 管司機：身體健康，身家清白

網約車司機需要事先獲得倫敦交通局頒發的“網約車司機執照”(London PHV Driver’s Licence)，申請的條件包括：

申請時必須年滿21歲，但沒有年齡上限的要求;

必須持有英國駕駛執照及車輛牌照辦事處(Driver and Vehicle Licensing Agency，簡稱DVLA)、北愛爾蘭或歐洲經濟區(European Economic Area，簡稱EEA)的有效駕照，且具有三年以上駕齡;

申請人必須有權在英國合法生活和工作;

必須具有良好的品行，為此申請司機需要通過一個“強化版”的犯罪記錄審查;

身體健康，達到DVLA 2級分類的醫學標準，這意味着申請人必須通過專業的醫學檢查，而且檢查醫生可以查詢到申請人過往所有病史;

通過由專業機構主持的地理能力評估，包括看地圖和規劃路線的能力;

無道路違法記錄和其他犯罪記錄，包括不能有任何主要的暴力犯罪(如謀殺，拐賣兒童等)、不能有嚴重的性犯罪記錄(不論年齡大小)、10年以內不能有超過一項的犯罪記錄以及不在任何個人安保機構的禁止名單之列(Individual Safeguarding Agency’s barred list)。

此外，司機在營運時，倫敦交通局也有一些要求，主要集中在佩戴徽章和幫助殘疾人方面。比如必須在顯眼位置佩戴專門的網約車司機徽章，必須允許導航犬等上車，有足夠的空間和設施可以安放殘疾人輪椅等。

✦ 保險：平台與司機都有保險義務

倫敦交通局對於網約車的保險要求主要有兩個：一個是平台公司需要購買公共責任險(Public Liability Insurance)，承保範圍為公共責任風險，是為了應對一些公共突發事件，承保金額為500萬英鎊;另外一個是有償租車保險(Hire and Reward Insurance)，網約車司機在營運之前需要購買此類保險，該保險承保範圍較廣，不僅包括司機與乘客的安全，還包括車輛的安全，承保金額也是500萬英鎊。

✦ 特徵和啓示：區分管理、無數量管控、政府與平台合作監管

與世界各地其他地區的網約車監管政策相比較，倫敦的監管政策未必是最創新的，但卻可能是最開放的，總結髮現，網約車監管的“倫敦模式”具有以下特點：

第一，網約車不是出租車，不納入出租車管理範疇。一方面，雖然和出租車一樣也需要申請執照方能運營，但網約車平台公司、車輛和司機拿到的是專門的約租車執照，並不是出租車經營執照，而且申請條件也有諸多不同;另一方面，倫敦交通局規定網約車平台在廣告宣傳中不得使用出租車等字眼，網約車也不得使用會使人誤解為出租車的標識，至於網約車司機，則需要在顯眼位置佩戴網約車司機徽章。種種規定，都體現了監管者將網約車與出租車區分管理。

第二，不對網約車數量加以限制。與世界其他地方監管制度不同，“倫敦模式”最開放之處莫過於對從事出租客運的車輛不加以數量限制。沒有出租車經營牌照的數量管控，也沒有天價的牌照購買或轉讓費用，任何符合條件的公司只要能申請到“約租車經營者標準執照”(Standard Operator’s Licence)，就可以沒有接入車輛的限制。

第三，“政府監管平台，平台約束司機”的合作監管模式。雖然監管機構對於平台公司、車輛和司機都設置了相應的准入門檻，但是在獲得營業執照之後，如何對它們進行監管，倫敦市頗有心得，其秘訣在於採納“政府監管平台，平台約束司機”的監管模式。網約車的車輛和司機數量眾多，政府對其運營一一監管負擔過重，因此倫敦交通局的監管重點放在了網約車平台公司身上。倫敦交通局設有專門的檢查專員，每年不定期對平台公司進行合規檢查(Compliance Inspection)，檢查內容涵蓋平台公司是否購買了保險、車輛和司機信息是否正確，甚至包括乘客遺落財物的處理情況等信息。所以，倫敦交通局只需要數十名職員，就能完成大倫敦地區(Greater London)所有的出租車和網約車的管理任務。