專家解讀：六大創新推動城市發展方式轉型

國家行政學院經濟學部副主任 教授 張孝德

“十三五”是中國經濟社會走向新常態轉型發展的關鍵時期，城市作為當代經濟社會發展的重要載體，決定了中國經濟社會的轉型必須與城市發展方式轉型配套進行。在這樣背景下，中央城市工作會議的召開，研究部署中國城市發展戰略，具有很重要的意義。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，但也遇到了亟需解決與應對的許多新問題和新挑戰。針對存在的城市病，以系統科學的創新思維，尊重城市發展規律，合力推動中國城市發展方式轉型，是這次中央城市工作會議的大戰略、大亮點。

1、城市發展觀創新：從人造城市的機械發展觀向尊重城市規律的生命發展觀轉變

中央城市工作會議，把“認識、尊重、順應尊重城市發展規律”放在指導城市工作的重要地位。明確提出，尊重城市發展規律是端正城市發展指導思想、決定中國城市發展方向、推動中國城市工作創新的重要前提。

不可否認，進入21世紀以來，中國城市高速發展，政府在推動城市發展中發揮了重要作用。但由於城市發展資源配置，特別是城市公共設施的投資，因具有全局性、前瞻性、系統性的特性，由此決定了城市發展需要政府主導。可以説，充分發揮了政府在城市發展中的作用，這也是城市發展的需要。但由於中國政府是一個比市場力量更大的強勢政府，由此也形成政府在城市發展中作用過頭的問題。再加上自上而下的政績指標考核的壓力，以及地方之間相互攀比競爭的推動，使政府對城市發展有限主導作用，變成了脱離城市本身發展規律盲目作用。在許多政府的心目中，城市就像一個可以被人完全控制的大機器，只要有足夠的投資、土地和技術支持，就可以打造出最現代化的城市來。這樣一種過度放大政府力量，忽視城市自身自然成長規律、忽視市場力量的城市發展理念，使我們的城市化建設，變成了脱離城市經濟發展、脱離城市人口發展、脱離城市環境資源承載力的城市空間盲目擴展、房地產無序發展的城市化。不遵循城市發展規律的城市化，使許多地方的城市化，成為有城無市的空殼城市，有城無人的死城。

在這樣一種背景下，中央城市工作會議，明確提出在尊重城市發展規律的前提下，指導城市工作，對於矯正目前存在的問題是非常及時，非常重要。會議指出“城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律”。其實城市作為當代經濟社會、文化與歷史、自然與人文的綜合體系，它是一個有機的生命體，絕不是我們所認為的，城市是一部單純依靠技術和資本投資就有打造的機器。在這樣一種機械城市發展觀的作用下，我們只關注城市的房地產擴張，忽視了能夠給城市生命成長帶來滋養的城市多元化產業的發展；我們只關注城市物質硬件的投資，忽視城市生命靈魂的城市文化與城市精神的發育。

世界城市發展的歷史告訴我們，城市發展過程，是一個按照生命規律不斷長大的過程，這個過程既是構成的城市機體的城市經濟與人口、城市空間與規模相互協調、相互促進成長的過程，也是城市特有的文化與城市精神發育成長的過程。理念決定思路、思路決定道路、道路決定方向。中央城市工作會議，提出的城市生命發展觀，是決定城市發展指導思想的出發點，是推動城市發展方式轉型的重要前提，是我們學習、落實中央經濟工作會議的重中之重，必須高度重視。

2、城市發展模式轉型：從粗放、攤大餅向節約緊湊、綠色發展模式轉變

當今中國面臨世界上人口最大的城市化，也是資源、能源和環境危機壓力最大的城市化。如何將五中全會提出的綠色發展在城市工作中落地是十三五期間中國生態文明建設的重大戰略。長期以來，由於對能源和環境危機認識不足，目前中國城市建設嚴重存在着土地資源浪費、環境治理欠債嚴重、脱離資源和環境承載力的城市規模盲目擴張等嚴重問題。如何推動目前的粗放式、攤大餅、高能耗的城市發展模式，向節約緊湊的綠色發展轉型，是中國未來城市化亟需着力解決的重要問題。

針對存在問題，中央城市工作會議，首次提出了城市發展要走節約緊湊、綠色發展的新要求。明確提出，城市發展要“尊重自然、順應自然、保護自然，改善城市生態環境，在統籌上下功夫，在重點上求突破，着力提高城市發展持續性、宜居性。”

按照中央城市工作會議的要求，綠色城市要圍繞三個目標進行：一是要按照城市規模同資源環境承載能力相適應要求，建設人與自然和諧的城市。中央城市工作會議明確提出“要控制城市開發強度，劃定水體保護線、綠地系統線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線、永久基本農田和生態保護紅線，防止‘攤大餅’式擴張，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。”二是要最大限度節約使用土地資源、水資源、建設低能耗的低碳城市。目前我國657個城市中有300多個屬於聯合國人居環境署評價標準的“嚴重缺水”和“缺水”城市。城市土地佔用出現嚴重失控趨勢。土地城市化的速度大大地超過了人口城市化的速度，萬元GDP耗用土地面積超過發達國家10倍以上。“科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變”，是未來中國城市發展主要目標。三是要最大限度利用自然生態資源和自然景觀資源建設綠色生活城市。中央城市工作會特別強調“城市建設要以自然為美，把好山好水好風光融入城市。要大力開展生態修復，讓城市再現綠水青山。”“城市建設要以自然為美，把好山好水好風光融入城市。要大力開展生態修復，讓城市再現綠水青山。”

3、城市發展動力轉換：從土地、資本到改革、科技、文化三輪驅動

進入21世紀以來，中國城市發展速度很快，推動城市發展的動力主要來自土地和資本投資。應該説土地和資本是城市發展基本動力，也是城市發展的物質基礎。目前中國城市發展面臨的重要問題，不是土地供給不足，而是土地利用率低，城市發展發展粗放低效。要推動城市發展模式從粗放式的規模擴張向緊湊集約、高效綠色發展轉型，就必須改變城市發展的動力。用通俗語言講，城市作為一個生命系統，其成長不僅通過足夠的物質給養長身體，同時還有足夠的知識和文化給養長精神、提高城市品質。要解決這個問題，城市的發展動力就必須由目前土地、資本等物質要素的投入為主，轉向以制度創新、科技與文化創新等柔性要素的投入為主。正是基於這個原因，中央城市工作會議，首次明確提出，我們未來的“城市發展需要依靠改革、科技、文化三輪驅動，增強城市持續發展能力”。在資源約束下，要提高城市集約式發展、綠色發展的主要途徑，就是要通過改革推動的制度創新，挖掘城市管理、城市資源配置、城市規劃等領域的潛力。會議明確提出，在規劃改革上要以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”。在解決農民進城上，要統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革。

技術與文化是現代城市不可缺少的兩翼。技術創新可以提升城市資源利用率，特別是現代互聯網、數字化技術，更是城市發展不可缺少的神經系統。一個城市不僅要有強健的體魄，發達神經系統，還有的有城市的靈魂和精神。要提升和培育城市的靈魂和精神，就需要增加城市發展的文化營養。文化發展是現代城市不可缺少的動力之一。中國的城市發展所需要技術，可以向西方學習或引進，但中國城市所有的文化，必須是中國的文化，所以，中央城市工作會議，鮮明提出，中國城市發展一定“要保護弘揚中華優秀傳統文化，延續城市歷史文脈，保護好前人留下的文化遺產。要結合自己的歷史傳承、區域文化、時代要求，打造自己的城市精神，對外樹立形象，對內凝聚人心”。

4、城市規劃管理創新：從簡單無序向規劃、建設、管理系統統籌轉變

城市作為一個複雜的有機系統，是一個集經濟社會、文化與歷史、自然與人等綜合因素複合生命體。長期以來，在追求GDP的大背景下，我們把城市看成是滿足經濟增長單一功能機器，把城市所有的資源都集中在如何推動城市經濟增長中。這樣一種狹隘城市發展觀，也導致了城市規劃變成了滿足城市單一經濟增長功能的規劃。此外，在城市管理缺乏制衡硬約束的背景下，城市規劃成為滿足領導意志和偏好的規劃。總之，城市規劃缺乏系統性、缺乏法治性、缺乏市民參與性、缺乏前瞻和科學性成為中國城市規劃長期以來很難解決的一大病垢。針對這個問題，中央城市工作會議，提出統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性、嚴肅性、前瞻和科學性的新要求。具體講，城市規劃要堅持四個原則：一是系統性原則。從構成城市諸多要素、結構、功能等方面入手，綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素來制定規劃。二是市民、企業、建設管理單位等多方共同參與原則。三是城市規劃的公開性和強制性原則。四是保留城市文化基因的原則。五是規劃執行法制化原則。從根本上解決與防止出現換一屆領導、改一次規劃的現象。六是城市規劃和管理把安全放在第一位的原則。

5、城市治理方式改革：從一家獨治向統籌政府、社會、市民共治轉變

中央城市工作會議指出城市建設“堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發點和落腳點”。要落實這個發展思想，就需要改革城市的治理方式。屬於人民，為人民的城市的治理，就不是政府一家的事，而是需要多方積極參與治理。會議明確提出城市發展要統籌政府、社會、市民三大主體，“盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力”，真正實現城市共治共管、共建共享。