堅持市場原則 突出創新與規範促進我國現代支付與金融服務業健康發展

近日，人民銀行正式發佈了《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》（以下簡稱《辦法》），這個《辦法》從起草到發佈，經過多次公開徵求意見，引發了社會各方的廣泛討論，經歷幾載，最終塵埃落定，對在新形勢下我國新興支付市場的發展具有重要意義。同時，網絡支付業務成為電子商務與互聯網金融活動的日常工具，特別是非銀行支付機構網絡支付業務靈活便捷以及在網購方面的優勢，已發展成為擁有億級客户、10萬億級交易規模的市場。因此，《辦法》的輻射範圍和影響力已經遠遠超出了支付市場本身，對我國電子商務和互聯網金融的發展、“互聯網+”戰略實施以及經濟結構轉型升級都將產生重大而深遠的影響。

一、《辦法》將市場原則、現實情況和科學管理有機結合，在堅守底線的前提下，給予市場主體和消費者更多的選擇權，充分發揮政策引導和市場機制的作用

《辦法》出台之前，已經公開徵求意見，進行了集體討論，各方反饋意見和表達訴求已經較為充分。此次《辦法》的出台融合了監管的意志、市場的訴求、消費者的意願還有專家學者、社會公知和行業組織的智慧，努力兼顧各方利益，尋求“最佳交集”，體現了我國支付清算行業治理中政府主導、各方參與、多方協調、信息透明、民主集中的鮮明特色。應該説，《辦法》已經比較成熟和完善。《辦法》定位明確，直指核心和痛點，貼合監管思路和要求，符合發展需要。在制度設計上貫徹科學管理的要求，強調創新和包容，既堅持監管部門對我國支付清算市場治理和對公眾利益的保護，也注重保護市場創新活力和發展衝勁，着力通過服務供給側的改革和規範，提供更加優質、安全的支付服務，滿足廣大消費者的支付需求和期待。

《辦法》貫徹了《關於促進互聯網金融健康發展的指導意見》中對互聯網支付“堅持服務電子商務發展和為社會提供小額、快捷、便民小微支付服務”的要求，在當前階段具有合理性。《辦法》較7月發佈的徵求意見稿做了進一步地調整，引入了新的分類管理和正向激勵的思路和舉措。針對不同的分類等級實施差別化的監管措施，防止在差異性較大的支付行業實行“一刀切”監管可能帶來的不公平性。同時，監管部門堅持正向激勵的原則，給予支付機構中的“好孩子”更充分的信任和更有力的支持。綜合評定高、賬户實名制做得好的支付機構在客户身份驗證渠道、支付賬户轉賬功能、支付賬户單日交易限額、銀行卡快捷支付驗證方式、個人賣家管理等方面更具監管彈性和靈活性，能夠獲得更多地創新支持，真正做到讓“好孩子不吃虧”。綜合評定等級低的支付機構要提高信息披露等要求，監管部門加強檢查，督促整改，補齊短板，推動網絡支付服務水平上新台階。

二、《辦法》照顧到廣大消費者的關切，在滿足消費者需求的基礎上，較好地保持了用户體驗，不額外增加成本，保持平穩過渡

從反饋的情況看，廣大消費者、特別是網民集中關注使用網絡支付的便捷性問題，擔心《辦法》實施會給網絡支付業務辦理帶來不便或者增加額外的成本。從《辦法》的規定看，監管更具有彈性，能夠滿足消費者的日常支付需求。而且，通過對網絡支付的規範管理，廣大消費者在資金安全、個人信息保護、事後救濟等方面能夠得到更有效的保障。

（一）在開立支付賬户身份核驗方面，實現實名制的方式可以靈活多樣，但實名制的底線不能突破。有消費者擔心支付賬户實名制會讓開立支付賬户變得繁瑣，增加額外的成本。《辦法》對開立支付賬户要求多渠道驗證，需要提供相關證明材料。對於支付賬户的身份驗證，支付賬户的實名制是要堅守的，就像買車要上車牌、住酒店要出示身份證一個道理，以實現信息可追溯、責任可追查，這是社會安全管理的基本要求，對於支付賬户涉及到資金交易，賬户實名制也是反洗錢和反恐融資法律的基本要求。如何實現實名制，就像瞭解一個人一樣，要通過不同的渠道去獲取信息，進行全面、綜合的評價。為了達到實名制的效果，《辦法》提供了多樣化的驗證渠道，比如個人繳税單、個人保單、駕駛證、手機號、貸款證明、租賃合同、房產證、公共事業繳費單等等，對這些渠道的信息進行相互印證和比對來確定客户的“基本畫像”。應該説，外部驗證的渠道是比較豐富的，但難點在於支付機構的後台交叉驗證的支持。比如説客户遠程提交了個人繳税單，如果支付機構沒有與税務部門聯網，那麼這條驗證渠道是不通的。因此，支付機構要在《辦法》框架內通過與外部單位的合作，實現數據聯網共享，提供更加便捷、多元化驗證渠道的後台支持，方便消費者自由選擇。同時，支付機構也要簡化業務流程，提高審核效率，使客户獲得更好的服務體驗。

（二）在支付賬户餘額付款的限額方面，“限額”就像交通管理中的“限速”，是常規性安全管理措施。《辦法》規定的限額以及配套的多種解決方案，能夠滿足絕大部分消費者的支付需要。消費者擔心對支付賬户餘額付款實行限額管理會給日常支付帶來更多地不便，比如單日累計支付5000元的限額都買不了一台蘋果6的手機。公眾可能對於“限行”、“限購”“限額”之類的詞比較敏感，總覺得受到約束，不方便。事實上，在支付業務領域，對交易實行限額管理是一種常見的風險管理措施。一般來説，限額高低與賬户實名程度、安全性等是正相關的關係。就像不同等級的道路有不同的限速一個道理，高等級的道路，配套基礎設施比較完善，限制比較低，限速達到120公里/小時，開放道路限速可能只有80公里/小時。限速是為了保護人們的生命安全，限額是為了保護人們的資金安全。

另一方面，《辦法》對於符合條件的支付機構，也進行了另外的安排，大幅提升了限額，綜合評定A類機構且支付賬户實名制落實較好的機構單日最高賬户餘額累計付款限額大幅提升到10000元，應該説能夠滿足大部分消費者的日常消費額度。大額支出可以通過快捷支付從銀行卡賬户支付，同樣非常便捷。另外，為方便客户，《辦法》新增了Ⅰ類支付賬户，只需要一個驗證渠道，其餘額付款交易不超過1000元，滿足消費者小額、臨時性的支付需求。

（三）《辦法》對於微信紅包等熱門應用服務不會產生直接影響。臨近春節，消費者擔心《辦法》出台會不會影響微信紅包的使用。微信用户沒有進行實名認證的，可正常收取紅包，若需要對外發紅包，需要進行身份核實。開通Ⅰ類支付賬户，就可以方便發放累計不超過1000元以下的紅包。如果發放更大額的紅包，可以進行支付賬户的升級。舉個例子，如果你春節發10000元以內的紅包，最簡單的方法就是將支付賬户升級到Ⅲ類賬户，同時選擇A等級的支付機構。超過10000元的，可以使用快捷支付從銀行卡直接轉錢進行組合支付，滿足大額紅包的支付需求。因此，對於微信紅包來説，只要消費者配合支付機構實現多渠道的身份驗證，提升支付賬户等級，當前《辦法》規定的限額是完全夠用的。

（四）《辦法》不會對轉賬是否收費帶來影響。消費者還擔心會不會終結轉賬的免費時代。《辦法》沒有對支付機構辦理“銀行賬户與銀行賬户之間”的轉賬業務進行額外限制，有關的限額是支付機構和銀行自主約定，不在《辦法》的規定範圍。而且《辦法》放寬了對支付賬户與非同名銀行卡相互轉賬的限制，允許A等級的支付機構辦理此類業務，消費者依然能夠間接獲得免費的跨行轉賬服務。此外，人民銀行此前鼓勵商業銀行對一定金額內的網上轉賬免收手續費，相信未來消費者在不同渠道轉賬手續費水平整體都會有顯著降低，甚至免費。

總之，《辦法》及時響應消費者的關切，充分考慮了消費者的支付便利化需求。同時通過分類管理和差別化的監管措施來引導消費者選擇更綜合評定等級高支付機構提供的服務，通過消費者的“投票”來督促支付機構加強安全管理，改進服務，推動整個支付清算服務市場的健康發展。

三、《辦法》為支付機構提供了差異化的創新支撐，通過分類管理、正向激勵來提高便捷支付、安全支付和惠民支付的水平

在《辦法》的制定過程中，支付清算協會多次組織支付機構徵求意見，從反饋的意見來看，支付機構主要擔憂《辦法》對其業務創新限制太多，影響到用户體驗和業務競爭力，不利於機構的市場拓展，削弱網絡支付未來發展的潛力和在互聯網經濟中的地位和作用。

《辦法》首次引入了支付機構分類管理和正向激勵的管理思路，有利於進一步調動支付機構發展的積極性。依據監管部門對支付機構的綜合評級和達到實名制的支付賬户比例將支付機構分為三類，不同類別的支付機構在監管要求上有着梯度差異。如綜合評定A類且實名制落實較好的機構支付賬户餘額付款單日限額可以提高到10000元，綜合評定B類且實名制落實較好的機構是7500元，而綜合評定為C類或實名制落實未達標的支付機構則嚴格執行5000元的交易限額措施，比如説綜合評定A類且實名制落實較好的機構支付賬户與非同名銀行賬户之間可以相互轉賬，其他機構則不允許等等，這些依據分類管理實施的差異化管理措施，對網絡支付市場的發展格局產生重要的影響。

（一）在這種管理方式下，綜合評定等級高的支付機構的創新不受影響，反而得到強化。綜合評定等級高的支付機構將會獲得政策支持，市場創新的優勢和業務拓展的潛力將更加巨大。《辦法》允許綜合評定A類且實名制落實較好的機構可以運用採取經人民銀行評估認可的、能夠切實落實實名制要求的其他客户身份核實方法，這就為支付機構在身份驗證的技術創新預留了空間，比如遠程開户中“刷臉”技術的應用。《辦法》允許綜合評定A類且實名制落實較好的機構對電子商務平台上的個人賣家參照單位客户管理等，有利於支付機構針對特定客户提供個性化的服務。通過這種差異化的措施，使那些綜合評定等級高支付機構能夠獲得業務上的明顯優勢，充分享受到合規紅利和創新便利。

（二）分類管理措施可以防止“一刀切”，有利於營造公平公正的市場環境。當前，具有相關網絡支付業務許可的支付機構大約有100多家，前10家支付機構佔據了市場份額的80%以上，從事網絡支付業務的支付機構實力、業務規模相差懸殊，經營階段、業務類型和商業模式也千差萬別，如果用一個標準來管理，勢必產生很多不適應性，對於支付機構來説，也不公平。同時，分類管理的設計有利於形成正向激勵的機制，鼓勵支付機構遵循監管和發展的導向，不斷提高風控水平，改進管理和服務水平，以獲得更高的評價等級，獲得更為有利的政策支持和發展環境。

（三）分類管理、差異化監管的實施，客觀上會形成“好的更好、壞的更壞”的馬太效應，有利於市場格局優化。一方面，促使支付牌照價值的分化，比如説同樣的支付業務許可證，由於C類支付機構在業務上受到更多規制，其牌照價值就會遠遠低於A類,必然影響到未來發展、上市或者重組價值。另一方面，也會令一些沒有開展實質性經營或者虧損巨大的支付機構心生退意，有利於整個支付市場的優化佈局和理性發展。從這個意義上來説，《辦法》的出台，對於支付市場來説，將會有一場整合，進一步優化市場環境。

四、《辦法》體現了監管部門作為市場秩序和公眾利益維護者的職能，通過規範管理和推動創新來促進市場的均衡有序發展

對於非銀行支付機構的監管即使在世界範圍內也是一個新的命題。我國非銀行支付機構的網絡支付規模龐大、業態豐富、創新活躍，與互聯網生態和百姓日常生活融合緊密，牽一髮而動全身，創新規範和風險管理的難度非常大。對於政府監管和行業自律來説面臨着多重挑戰。既要適應網絡發展的新形勢，又要保持金融管理的科學性；既要支持市場創新，又要加強業務規範；既要維護消費者權益，同時也要突出產業的服務和協同功能。

（一）《辦法》聚焦於對支付賬户的管理，構成了金融賬户體系的重要組成部分。賬户是金融體系的重要基礎設施，在網絡支付發展中，甚至有人提出“得賬户者得天下”，顯示出賬户在金融活動中的重要性。在《辦法》出台前，人民銀行發佈了《關於改進個人銀行賬户服務 加強賬户管理的通知》，推動銀行賬户管理的創新。而與此對應的是，《辦法》雖然是針對網絡支付，但是很大的篇幅聚焦於支付賬户管理，這兩個辦法在賬户管理上的制度安排，一個是針對銀行，一個是針對支付機構，兩者相互補充和策應，是人民銀行順應電子化發展最新成果，對於我國賬户體系的創新性改革和統籌安排，對於我國金融基礎性服務創新具有重要意義。

支付賬户對於一個商業閉環來説非常重要，從消費者的體驗來説，在既定的商業業態中，基於支付賬户可以使支付更加便捷，圍繞支付賬户可以衍生相關的增值服務，達到增強客户粘性，沉澱資金等目的，具有很高的商業價值和戰略價值。當前，支付賬户數量龐大，而且用途非常廣泛、使用頻率高，與日常的消費、金融業務已經融合很緊密，已經成為銀行賬户之外的重要賬户體系。由於歷史的原因和支付賬户互聯網基因的特點，這類支付賬户的實名制程度不高，據協會統計，2014年支付機構的實名支付賬户佔比不到50%，而銀行賬户經過多年的核查，已經基本實現了賬户實名制。因此，數量如此龐大的支付賬户就形成了實名制的“窪地”，直接影響客户權益的保護、金融體系反洗錢反恐融資以及社會化管理目標的實現。因此，監管部門推進支付賬户實名制是堅定不移的。《辦法》採取多種實質性的監管措施大力推進支付賬户實名制的落實，特別是通過對賬户分類和激勵約束機制使實名制執行更具剛性和操作性，將極大地縮短支付賬户實名制的落實週期。

（二）《辦法》聚焦消費者的資金安全，強化對支付機構備付金的安全管理。對於監管部門來説，支付賬户最大的特點就是沉澱大量資金，形成支付機構備付金。截至目前，支付機構的備付金規模已經超過2000億元，而且依然高速增長。備付金主要分為預付價值和在途資金兩部分，其中大部分是支付賬户的餘額沉澱。儘管從管理規定來説，沒有客户授權，支付機構是不能隨意動用備付金。但從政府管理和消費者權益保護層面看，支付賬户的信用等級僅僅是支付機構的企業信用，不屬於銀行存款，法律保障機制上遠低於《人民銀行法》、《商業銀行法》以及《存款保險條例》保障下的央行貨幣與商業銀行存款。一旦資金被違規挪用，消費者支付賬户的錢可能遭受損失。現在已經有類似的案例，監管部門對此十分警惕。同時，由於備付金的資金性質和安全保障水平與銀行的存款有着不小的差距，如此龐大的備付金所藴含的風險自然受到監管部門的極大關注。因此，對於支付賬户監管，其中一個重要的指向就是支付賬户沉澱的備付資金，在不影響消費者使用體驗基礎上，通過對支付賬户的功能規範，減少資金在支付賬户的沉澱，控制備付金總體規模過度膨脹形成系統性風險的源頭隱患。

（三）《辦法》聚焦於全業務鏈的風險管理，提升業務安全管理水平，進一步推動完善網絡安全和金融穩定機制。網絡支付是整個網絡經濟價值交換、流動的金融工具，在整個網絡經濟發展中具有基礎性地位。《辦法》首次對整個網絡支付的業務流程和核心環節的風險管理提出了全面系統的要求。比如對客户的身份核驗和風險評估上要採取更加靈活和切實的措施；要提高交易驗證方式的安全級別以及對個人信息的保護要採取更加嚴格的管理制度等等。這些措施是正反兩方面經驗的總結，一方面，支付機構在網絡支付業務的開展中，對於風險管理做了很多實踐和創新，有很好的經驗和做法，《辦法》吸收借鑑了這些好的成果；另一方面，《辦法》是對網絡支付業務發生的風險、漏洞和教訓的反思和總結，可以説，每條風險管理措施後面都有深刻教訓。

所有支付機構都必須遵守風險管理和消費者權益保護方面的規則，都必須嚴格遵守。通過對風險管理的制度性要求，促使支付機構進一步樹立合規意識，重新梳理風控措施，保持各類支付機構在規則執行的一致性。《辦法》的實施，能夠促進支付清算服務市場的風險管理水平顯著提升一個檔位和水平，通過網絡支付的安全管理能夠進一步淨化網絡環境，降低網絡欺詐率，為網絡安全和金融穩定提供基礎性保障。

《辦法》的出台，影響廣泛、備受關注，顯示了網絡支付發展最新實踐和監管制度建設的階段性成果。我們要認識到，我國網絡支付的發展日新月異，創新層出不窮。未來，監管、自律與市場的互動將成為常態，因此，要順應市場發展新形勢，定期評估，及時調整，做到與時俱進，與市場同行，與消費者同行，不斷提高支付市場治理的針對性和有效性。下一步，中國支付清算協會將加強對《辦法》的解讀和宣傳，及時反饋政策落實中的情況和問題。同時，依據《辦法》，協會將在現有《支付機構互聯網支付風險防範指引》的基礎上，儘快組織會員單位制定新的網絡支付業務的自律規範，深入貫徹《辦法》要求，優化市場管理，支持支付機構業務創新和服務提升，使《辦法》的落實成為支付機構夯實合規基礎、開展新一輪業務創新的重要契機，推動支付市場進入一個新的更高的發展階段。

（蔡洪波 中國支付清算協會秘書長）