國務院：城管協管人員數量禁超在編人員

昨天，《中共中央國務院關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)正式發佈，這是新中國成立以來中央層面首次對城市管理執法工作做出專項部署。《意見》首次框定了城市管理的主要職責，並明確國務院住房和城鄉建設主管部門負責對全國城市管理工作的指導。《意見》提出，整合歸併省級城市管理執法隊伍，具備條件的應當納入政府機構序列。《意見》提出，到2017年年底，實現執法制式服裝和標誌標識統一。

今年11月10日，中央深改組第18次會議召開，會議審議通過了關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》等文件。

目前，我國有一半以上人口生活在城市。城市環境好不好，城市競爭力高不高，既要靠建設，更要靠管理。管理工作跟不上，城市功能和形象都會大打折扣。

昨天發佈的《意見》指出，改革開放以來，我國城鎮化快速發展，城市規模不斷擴大，建設水平逐步提高，保障城市健康運行的任務日益繁重，加強和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。各地區各有關方面適應社會發展形勢，積極做好城市管理工作，探索提高城市管理執法和服務水平，對改善城市秩序、促進城市和諧、提升城市品質發揮了重要作用。

但是，隨着我國開始進入城鎮化較快發展的中後期，亟須解決城市管理的“短板”問題，與新型城鎮化發展要求和人民羣眾生產生活需要相比，我國多數地區在城市市政管理、交通運行、人居環境、應急處置、公共秩序等方面仍有較大差距，城市管理執法工作還存在管理體制不順、職責邊界不清、法律法規不健全、管理方式簡單、服務意識不強、執法行為粗放等問題，社會各界反映較為強烈，在一定程度上制約了城市健康發展和新型城鎮化的順利推進。

《意見》旨在理順城市管理執法體制，解決城市管理面臨的突出矛盾和問題，消除城市管理工作中的短板，進一步提高城市管理和公共服務水平。

□明確權責

首次框定城市管理職責

《意見》指出，城市管理的主要職責是市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等。具體實施範圍包括：市政公用設施運行管理、市容環境衞生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關、需要納入統一管理的公共空間秩序管理、違法建設治理、環境保護管理、交通管理、應急管理等方面的部分工作。城市管理執法即是在上述領域根據國家法律法規規定履行行政執法權力的行為。

首次明確主管部門工作

《意見》明確，國務院住房和城鄉建設主管部門負責對全國城市管理工作的指導，研究擬定有關政策，制定基本規範，做好頂層設計，加強對省區市城管工作的指導監督協調。各省區市政府應確立相應的城市管理主管部門，加強對轄區內城市管理工作的業務指導、組織協調、監督檢查和考核評價。各地應科學劃分城市管理部門與相關行政主管部門的工作職責，有關管理和執法職責劃轉城市管理部門後，原主管部門不再行使。

首次提出歸併執法隊伍

《意見》要求，按照精簡統一效能的原則，住建部會同中央編辦指導地方整合歸併省級執法隊伍，推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環衞、園林綠化、城市管理執法等城市管理相關職能，實現管理執法機構綜合設置。統籌解決好機構性質問題，具備條件的應當納入政府機構序列。有條件的市和縣應當建立規劃、建設、管理一體化的行政管理體制，強化城市管理和執法工作。

□隊伍管理

人員比例基層一線傾斜

《意見》要求，各地應根據執法工作特點合理設置崗位，科學確定城市管理執法人員配備比例標準，統籌解決好執法人員身份編制問題，在核定的行政編制數額內，具備條件的應當使用行政編制。執法力量要向基層傾斜，適度提高一線人員的比例，通過調整結構優化執法力量，確保一線執法工作需要。區域面積大、流動人口多、管理執法任務重的地區，可以適度調高執法人員配備比例。

制服標識2017年底前統一

《意見》提出，根據執法工作需要，統一制式服裝和標誌標識，制定執法執勤用車、裝備配備標準，到2017年年底，實現執法制式服裝和標誌標識統一。嚴格實行執法人員持證上崗和資格管理制度，到2017年年底，完成處級以上幹部輪訓和持證上崗工作。建立符合職業特點的職務晉升和交流制度，切實解決基層執法隊伍基數大、職數少的問題，確保部門之間相對平衡、職業發展機會平等。完善基層執法人員工資政策。

協管數量禁超執法人員

《意見》要求，各地可以根據實際工作需要，採取招用或勞務派遣等形式配置執法協管人員。建立健全協管招聘、管理、獎懲、退出等制度。協管數量不得超過在編人員，並應隨城市管理執法體制改革逐步減少。協管只能配合執法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得從事具體行政執法工作。協管人員從事執法輔助事務及超越輔助事務所形成的後續責任，由本級城市管理部門承擔。

□執法重點

五大問題採取綜合執法

《意見》提出，要推進綜合執法。重點在與羣眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法，並圈定了綜合執法的具體執行範圍。城市管理部門可實施與圈定範圍內法律法規規定的行政處罰權有關的行政強制措施。到2017年年底，實現住房城鄉建設領域行政處罰權的集中行使。

執法辦案推行考核評議

《意見》要求，要制定權責清單。到2016年年底，市、縣兩級城市管理部門要基本完成權力清單和責任清單的制定公佈工作。各地城市管理部門應當切實履行城市管理執法職責，完善執法程序，規範辦案流程，明確辦案時限，提高辦案效率。積極推行執法辦案評議考核制度和執法公示制度。健全行政處罰適用規則和裁量基準制度、執法全過程記錄制度。嚴格執行重大執法決定法制審核制度。

強制措施嚴禁隨意採取

《意見》指出，各地城市管理執法人員應嚴格履行執法程序，嚴禁隨意採取強制執法措施。堅持處罰與教育相結合的原則，根據違法行為的性質和危害後果，靈活運用不同執法方式，對情節較輕或危害後果能夠及時消除的，應多做説服溝通工作，加強教育、告誡、引導。杜絕粗暴執法和選擇性執法，確保執法公信力，維護公共利益、人民權益和社會秩序。

□改革保障

罰沒收入禁與經費掛鈎

《意見》要求，按照事權和支出責任相適應原則，健全責任明確、分類負擔、收支脱鈎、財政保障的城市管理經費保障機制。城市政府要將城市管理經費列入同級財政預算，並與城市發展速度和規模相適應。嚴格執行罰繳分離、收支兩條線制度，不得將城市管理經費與罰沒收入掛鈎。各地要因地制宜加大財政支持力度，統籌使用有關資金，增加對城市管理執法人員、裝備、技術等方面的資金投入，保障執法工作需要。

與公檢法實現無縫對接

《意見》提出，建立城市管理部門與公安、檢察、審判機關信息共享、案情通報、案件移送等制度，實現行政處罰與刑事處罰無縫對接。公安機關要依法打擊妨礙城市管理執法和暴力抗法行為，對涉嫌犯罪的，應當依照法定程序處理。檢察機關有權對城市管理部門在行政執法中發現涉嫌犯罪案件線索的移送情況進行監督，城市管理部門對於發現的涉嫌犯罪案件線索移送不暢的，可向檢察機關反映。

直轄市可直接全面改革

《意見》明確，各省、自治區可以選擇一個城市先行試點，直轄市可以全面啓動改革工作。加強城市管理效能考核，將考核結果作為城市黨政領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要參考。各級黨委和政府要嚴格執行有關編制、人事、財經紀律，嚴禁在推進城市管理執法體制改革工作中超編進人、超職數配備領導幹部、突擊提拔幹部。涉及國有資產劃轉的，嚴格執行國有資產管理有關規定，確保國有資產安全完整。

>>專家解讀

城市管理內容不斷擴容應有綜合機構統一執法

城市管理專家羅亞蒙此前接受京華時報記者採訪時介紹，城市管理主要是兩大類4個方面，兩大類主是指城市設施和城市空間，具體到4個方面，又分為基礎設施（水、電等）、園林綠化、城市面貌（牌匾、廣告等）、城市環境（垃圾清運等）。目前，這些管理涉及包括工商、城管、市政市容委等多個部門，甚至包括公安對城市治安的管理。

此外，城市管理還涉及到行政許可、行政處罰和行政強制，現在出現問題的是許可權和處罰的隔離，如一些行政許可事項，許可權在環保、市政市容委、工商等部門，而最後卻要由城管來執法和處罰，容易導致混亂。在處罰權裏，涉及到城市管理的，又涉及到多個部門。各個部門之間有交叉，又互相獨立，一些城市管理問題，無法真正做到部門間相互配合，問題也得不到真正解決。羅亞蒙表示，應建立一個城市管理綜合機構，或類似城市管理指揮中心的機構，一旦出現城市管理問題，匯及到此中心，由中心向具體分管部門派發處理，處理後也需向中心反饋。這種綜合機構起到了組織、協調、監督的作用，能有效地協調各部門在城市管理方面形成合力。

記者採訪瞭解到，目前大部分城市的城管執法範圍沿襲“7＋1”模式，“7”是指市容環境衞生、城市規劃、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理七個方面，“1”大都是臨時的、急茬的、難啃的、棘手的活。

中央政法大學副校長馬懷德説，總共管8件事，按説不算多，但實際上“1”是個遠大於“7”的概念。城管職責目前在地方政府，隨着城鎮化的推進，城市管理範圍不斷擴容，一些難管的、其他部門不願意管的事，如掃黃打非、土地管理、乞討容留、養犬、城區防汛、歷史風貌、強制拆遷等，一股腦給了城管。

馬懷德説，樹立為人民管理城市的理念，就要求城市管理和執法要多些服務和包容，少些強制和責罵，要在滿足百姓不同需求的同時，將小商小販等納入有序管理之列，如根據不同區域分類管理，非重點核心區可以在固定經營區位和時間的前提下允許有限經營。

本版稿件綜合新華社京華時報記者袁國禮