路易斯安那州拉法葉希望在不破壞城市的情況下建設49號州際公路 - 彭博社

1999年“藍皮書”研究中關於I-49設計的可能渲染圖。路易斯安那州拉法葉大學 / LCG/MPO拉法葉，路易斯安那州，不應該辯論在城市中心修建高速公路的社會危害。幾十年來，它一直是這些危害的活生生的證明。

在1960年代，埃萬傑林高速公路穿過市中心——一條六車道的北南向主幹道，註定要分裂和摧毀它所稱之為家的社區。正如當地的獨立報所描述的，這條高速公路“給歷史街區帶來了衰敗”，留下了空地、臨時旅館和生鏽的圍欄，給生活在其影響下的貧困家庭。許多街區緊鄰 這條 道路現在主要由中位家庭年收入低於25,000美元的少數族裔居住。

彭博社城市實驗室一種可負擔的遊牧住宅設計努力適應城市生活紐約市警察局局長卡班在聯邦調查中辭職來自路易斯維爾，推動植樹以改善公共健康住房在幾十年來最嚴重的危機影響着2024年競選“在60年代，在他們修建那條平面高速公路之前，這裏是一個非常混合的地區，”路易斯安那州拉法葉大學文理學院助理院長薩莉·唐倫説，她當時住在市中心。“這裏有工人階級和一些中上層階級。然後他們修了那條路，這就敲響了死亡的喪鐘。它迅速變成了一個低收入地區，因為每當你修路時，人們就會搬走。”

情況正在改善，強大的社區團體和新的商業選擇正在復興城市核心的某些區域和街道。但現在拉法葉面臨着一個新的威脅，這個威脅與它長期以來試圖擺脱的情況驚人相似：一條提議的5.5英里、六車道、部分高架的城市高速公路，稱為州際49號連接線。這條更大、更強、更快的道路將有效地取代埃萬傑林通道，就像一條混凝土巨蟒蜕皮一樣，並且似乎還將更加分裂。

官員們預計這次會有所不同。他們的信心寄託在一種被稱為“情境敏感”的規劃方法上——這是一個雄心勃勃但模糊的目標，旨在設計出增強社區現有特徵而不是侵犯它的大型道路。通過將I-49連接線提交給比正常情況更為嚴格和深入的公眾參與過程，項目負責人相信他們可以避免過去美國許多城市因高速公路而被撕裂的錯誤，包括拉法葉在內。

對I-49拉法葉連接器的上下文敏感研究區域的看法。路易斯安那州交通運輸部“這些類型的設施，在很久以前，當它們穿過城市的心臟時，造成了損害，”路易斯安那州交通運輸和發展部的I-49連接器項目經理託比·皮卡德説。“我們的想法是與社區合作……對項目進行改進，使該地區成為一個吸引人的地方。一個更傾向於吸引人們而不是將人們推開的地方。”

對馬德爾來説，他像任何記者一樣密切關注I-49的討論，上下文敏感過程所涉及的風險無疑關乎城市的未來：

[T]這可能成為未來幾代人建設城市高速公路的模型。或者它可能又是一個笨拙的災難，在拉法葉作為一個新興城市中心崛起之前，將其分裂和抑制。

I-49是如何走到這一步的

高速公路的路面幾乎還沒幹，I-49連接器的幽靈就出現了。1968年，埃萬傑琳被選為可能的州際升級候選者。該項目在1990年代重新煥發生機，在公眾反對中斷斷續續推進。2002年發佈了一份最終環境研究，並在2003年獲得聯邦公路管理局的決策記錄，批准該道路，承諾採取21項地方緩解措施，旨在“最小化傷害。”

這並沒有滿足反對者。一組反對者以“關心公民聯盟”的名義對I-49項目提起訴訟，認為FHWA未能考慮足夠的替代方案，以應對一條穿過城市中心的主要州際公路。在2004年幾乎帶有歉意的裁決中，美國地方法院法官塔克·L·梅朗松支持公路管理局，但寫道他對法律的責任在此案中與他自己“行善的誘惑”相沖突（強調已加）：

然而，法院面臨的問題並不是簽署的法官是否會將擬議的州際49號公路放置在拉法葉的經過之處；他不會。法院面臨的問題也不是關心公民聯盟及其成員以及那些將受到擬議的州際49號公路及其對他們的社區和生活帶來的不利變化影響的個人和企業是否感到受害；他們應該感到受害。法院面臨的問題也不是，如果拉法葉的大多數人曾在2004年5月25日與各方律師一起進行了“足跡”考察，他們是否會支持或反對擬議的州際公路。毫無疑問，州際公路的建設將帶來外觀和功能上的重大變化。

即使做出了那個決定，該項目仍然失去了動力，並在幾年內逐漸消失。它的近期復興是作為州政府30億美元“Geaux South”計劃的一部分，旨在升級從I-49南至新奧爾良的160英里。拉法葉連接線的支持者——主要是當地的 商會——期望這條高速公路能作為颶風撤離路線，減少當地交通，並增強所謂的“能源走廊”，以啓動城市經濟。正如一位支持者通過 當地的 廣告商所説：“工作來自於道路。”

這些希望中的許多似乎與時代脱節。專家們現在 普遍認為，高速公路擴張並不是解決擁堵的長期方案。基於石油和天然氣的經濟戰略感覺落後且脆弱；事實上，2015年疲軟的石油行業導致拉法葉在最新的米爾肯研究所城市表現指數中 下降了116位——這是全國最大的降幅。而且有很多證據表明，公路 不再像成熟高速公路網絡時代那樣必然導致工作機會，駕駛模式 正在下降，以及數字通信的興起。

當然，最重要的擔憂之一是I-49可能帶來的社會影響。以環境為導向的規劃過程始於2015年10月，計劃至少持續18個月。這給所有參與者大約一年半的時間來弄清楚如何建設一條不會壓垮城市的道路。

朝着“共同願景”邁進

正如Mader 指出，環境敏感規劃項目的存在本身就證明了“城市高速公路的破壞潛力”。這一概念可以追溯到1969年的國家環境政策法案，這是一項在州際公路時代後製定的法律，旨在保護人們和地方免受（其中包括）大型交通項目的影響，但直到1990年代末才獲得關注。FHWA發言人Doug Hecox表示，基本目標是提供一條“響應其服務社區獨特特徵的道路”。

響應獨特社區需求聽起來也像是公共官員應該為 任何 公共項目做的事情。根據FHWA的説法，環境敏感過程與普通過程之間的區別在於，項目領導者花更多時間瞭解潛在影響和期望結果，並與居民和當地人合作，制定比通常更詳細的項目設計。Hecox表示，雖然環境敏感的方法可以用於任何項目，但通常用於高調或複雜的項目。

這一過程是否適用於像I-49這樣龐大的項目又是另一個問題。新城市主義大會幫助 制定 一份手冊，指導城市幹道的環境敏感方法，旨在設計促進步行、緊湊開發和替代交通的道路。但這通常是針對一條適度的三車道主幹道，CNU的首席執行官兼總裁Lynn Richards表示，而不是州際高速公路。（自2008年以來，CNU發佈了一份 半年刊名單，列出應拆除的城市高速公路。）

“我就是看不出高速公路如何能採用與環境相關的街道方法，”理查茲告訴CityLab。“與環境相關的方法的理念是關於流動性——從A點到B點更快地移動人。高速公路的設計完全是為了移動汽車。”

路易斯安那州交通運輸部的環境影響經理簡·格倫費爾德表示，該機構自2001年以來就實施了一種與環境相關的策略，但從未應用於“這種規模”的項目。對於I-49連接線，該過程涉及三個決策機構每月召開一次會議。第一個是由大約50位地方領導組成的“社區工作組”，提供關於數十個設計元素的意見，從州際橋樑梁和擋土牆到行人觀景台、照明、單車架、樹木和鄰近區域的垃圾桶。然後，技術諮詢委員會審查這些意見的可行性和一致性，並將其發送給由FHWA、DOTD、區域大都市規劃組織和拉法葉市組成的執行委員會。

如果這三層過程按計劃進行，最終結果將是一本標準手冊和功能計劃，反映出“共同願景”，並納入最終項目設計。DOTD的託比·皮卡德將這一努力形容為一種強化版的公眾反饋過程。他説，典型的交通項目可能只有少數幾次公眾會議。當連接線項目塵埃落定時，他估計將會有50到100次的外展會議——其中包括研討會、設計研討會和社區“步行活動”。

“與公眾的互動深度遠遠更大，”他説。

設計中有多少是“註定的”？

這樣複雜的規劃過程自然會經歷一個學習曲線。凱特·杜里奧（Kate Durio）作為年輕專業人士團體 The705 的代表，參與I-49社區工作組，她表示，自2015年10月開始的月度會議以來，項目官員的語氣發生了顯著變化。“第一次會議是：‘我們現在的情況是這樣的，我們不能改變任何東西，’”她説。“然後變成了：‘好吧，我們可能能夠改變一些東西。我們認為了解項目的歷史可能很重要。’”

在12月，連接器領導者按下了暫停鍵。（馬德爾（Mader）報告説，他們因反對意見而“感到害怕”；發給社區工作組的官方電子郵件提到希望“完善”過程，以“瞭解”社區歷史，並避免假期衝突。）公眾參與的努力似乎重新以更強的姿態出現。杜里奧表示，官員們在1月的會議上“終於在傾聽”，當時社區將其最大關注點列為I-49的巨大互通。杜里奧説，2月的會議“進行得很好！”一些規劃官員提出了一個去除這些互通的選項。

仍然存在大量的懷疑。到1月會議時，社區工作坊小組的“整體滿意度”為 54%。關於互通等具體擔憂反映了對I-49在上下文敏感的過程中究竟能改變多少的更大不確定性。DOTD 官員表示，最終項目必須遵循2003年最終環境影響聲明和官方決策記錄中概述的概念設計，或者必須通過FHWA“通過小修正協議”獲得批准。

塔夫特和十四街的埃萬傑琳高速公路的空中視圖，位於I-49走廊。路易斯安那大學-拉法葉 / LCG/MPO換句話説，正如馬德爾 所問：“走廊的多少部分是由其歷史文件預定的？”

DOTD的皮卡德堅稱有合理的靈活空間。作為一個例子，他提到州際公路的“垂直對齊”——根據概念設計，高架公路的高度從土堤上的七英尺到最高的22英尺不等。在拉法葉，字面上將城鎮兩側隔開的牆的前景顯然是一個大問題。皮卡德表示，考慮上下文的過程將解決這個問題，並且還會考慮其他重大變化，比如交叉口的幾何形狀和坡道的設置。

“這就是為什麼我們已經建立，或者正在建立社區的價值觀，”他説。“沒有明確的答案。這是一個你必須嘗試管理的過程：影響與社區願望。我們將盡力滿足社區對他們希望這是什麼的價值觀。”

但他承認這種能力也有其侷限。將高速公路的高架部分上下移動是一回事；將其移動到城鎮的另一部分，即使只是100英尺遠，可能會引入足夠新的重大影響，從而危及所有官方批准。“我們不能從頭開始，”他説，“因為FHWA已經批准了該項目。”從這個意義上説，社區可能會有的最大問題也是一個不在討論範圍內的問題：高速公路是否必須穿過我們城鎮的部分地區？

一種“謹慎的興奮”

在一月下旬，DOTD 宣佈它將為上下文敏感的過程增加五個月——這是對拉法葉在項目漫長生命週期中發生的深刻變化的認可。修訂後的時間表意味着設計階段將在2017年夏季結束。在那時和幾年前施工開始之間的某個時刻，官員們必須想出資金來支付實際的道路費用。根據一些估計，價格將達到10億美元。

“他們還沒有錢，”反對連接線多年的路易斯安那州拉法葉大學院長唐倫説。“但我們不希望他們走得太遠。”

“當然，幾乎所有推動這個項目的人都不住在社區的這一部分。”環境報告要求至少有100個居民搬遷。項目負責人將以公平市場價值收購居民的房屋，唐倫説，但在城市一個困難地區的房屋補償可能不足以讓居民在城市其他地方購買新房，擾亂家庭和社交網絡。“他們想要這條路——他們認為這將為社區帶來經濟發展，”她説。“但當然，幾乎所有推動這個項目的人都不住在社區的這一部分。”

唐倫是推動一項替代計劃的活動家之一，該計劃將在城外幾英里處修建一條繞行路。這條 特奇嶺路線將“幾乎沒有影響，”支持該選項的西耶拉俱樂部的哈羅德·肖費勒告訴CityLab，費用大約是原計劃的一半。如果官員們選擇那條路線，唐倫説，也許當地人可以將埃萬傑林通道縮減為城市林蔭大道。

杜里奧，作為拉法葉市市中心發展辦公室的工作人員，更傾向於在上下文敏感的過程中工作，而不是宣傳一個從未受到認真考慮的替代方案。這是一種樂觀的心態，似乎適合一個儘管經歷了許多掙扎，但最近被評為美國最幸福的城市之一的都市地區。只要做得對，她説，這條連接線可能是一個獨特的機會，來慶祝一個被遺忘的社區。

“我喜歡認為我們可以建造一些前所未有的東西，”她説。“我認為有理由感到興奮，但這是一種謹慎的興奮。”