氣候變化適應規劃可能使脆弱社區的情況更糟 - 彭博社

一位女性在新奧爾良下九區的工業運河堤岸上推着一個孩子的獨輪車。路透社/香農·斯塔普爾頓卡特里娜颶風以每小時127英里的風速衝入新奧爾良——這是一個主要的三級風暴。它造成的洪水可能因氣候變化導致的海平面上升而加劇。但它留下的災難主要不是“自然”的——而是人為造成的。種族偏見的土地使用規劃、無效的洪水保護和糟糕的撤離策略使低窪、低收入的有色人種社區遭受了不成比例的破壞。

在災後，新奧爾良發起了眾多旨在提高城市對重大風暴抵禦能力的努力。其中之一是一個特別城市委員會的所謂“綠色點計劃，該計劃提議用吸水的公園和綠地替代某些受損嚴重的社區，同時恢復其他地區。

彭博社城市實驗室紐約市通勤者在最新的交通混亂中被困在公交車和火車上經歷了創紀錄的炎熱夏季後，對空調強制要求的壓力加大城市化地區比鄉村邊緣地區降雨更多，研究發現芝加哥暫停招聘，因為赤字在2025年前超過10億美元從水文學的角度來看，這有一定的道理。但從公平的角度來看，這是一場災難：被計劃拆除的社區主要是黑人社區。曾遭受嚴重風暴損害的白人社區卻得以倖免。“一切都失控了”，拉託亞·坎特雷爾（LaToya Cantrell），一位社區協會的主席（也是其中一個黑人社區的現任市議會成員），去年夏天告訴我。對一些鄰居來説，這是一場以“適應”策略為掩飾的種族驅動的土地掠奪。該計劃在公眾憤怒中被放棄。

所有城市——即使是那些不易受到颶風影響的城市——都可以從新奧爾良的故事中汲取教訓。氣候變化帶來了海平面上升、風暴增強、氣温升高、乾旱和火災季節延長以及新的疾病風險。廣義而言，地球上最貧困的公民將遭受最嚴重的影響。為了為更温暖的未來做準備，地方領導者開始制定氣候韌性和適應計劃。但正如他們在新奧爾良所做的，這些計劃可能會使脆弱的社區更加困境。

善意的意圖如何懲罰貧困者

“適應規劃應該減少整個社會的風險，這些計劃被設想為惠及整個城市，”非營利社會科學研究機構RTI國際的城市規劃專家卡拉·裏夫説。“但許多這些計劃實際上加劇了城市中現有的不平等，要麼影響或驅逐了較少特權的羣體，要麼完全將他們排除在規劃過程之外。”

與一組國際研究人員一起，裏夫共同撰寫了一篇最近發表在規劃教育與研究雜誌上的論文，發現全球發展中國家和發達國家中存在許多“城市適應不公”的例子。

舉幾個例子：在達卡，貧困社區正因填土、泵和堤壩而被驅逐，這些措施旨在保護高收入居民免受洪水風險。在麥德林，一項計劃旨在控制城市蔓延，同時減少強降雨後的滑坡風險，試圖“將數千名貧困居民遷離某些‘不可恢復區域’”，但沒有足夠的經濟適用房來安置被驅逐者。雅加達和聖地亞哥的適應規劃努力幾乎忽視了貧困社區的需求和意見，儘管這些居民已經承受了氣候災害的嚴重影響。在美國，波士頓在很大程度上依賴私人房產所有者和商業領袖來制定自己的洪水風險評估和適應計劃，這一策略似乎可能加劇高收入和低收入社區之間洪水保護的不平衡。

試圖縮小碳足跡的城市和州也可能會擠壓出最脆弱的居民。例如，在加利福尼亞，州立法強烈鼓勵區域規劃機構朝着更緊湊、以交通為導向的發展方向努力。這些計劃在減少汽車排放和促進更健康的社區方面可以發揮重要作用。但隨着經濟和文化的變化，越來越多的人被迫進入城市核心，支持密集發展的氣候政策也可能推動房價上漲——這可能會使現有居民被迫遷移，並使那些環保設施變得遙不可及。“你無法將市場、人口和規劃力量分開，”南加州大學環境與區域公平項目的主任曼努埃爾·帕斯托爾説。他指出舊金山，這座因其激進和進步的環境政策而受到讚譽的城市，是這種複雜緊張關係的一個典型例子。

居民在2010年梅德林附近的滑坡現場挖掘。路透社/阿爾貝羅·洛佩拉### 糾正過去的錯誤

為什麼適應規劃者沒有考慮公平問題？在很大程度上，這是一個困擾專業城市規劃的普遍問題。“這往往不涉及那些通常在公平措施中處於劣勢的人，”全國有色人種協進會環境與氣候正義項目的主任傑奎琳·帕特森説。

Patterson 曾在許多支持適應規劃的國家組織的諮詢委員會中任職，並表示，她一次又一次地看到善意的規劃者談論公平，但很少採取必要的步驟來實現它。一個主要的陷阱是，當城市將適應項目視為目的本身，而不是作為惠及特定人羣的手段時。“例如，我可能會聽到期望的結果是開發一個雨水管理系統。實際上，期望的結果應該是這樣的：‘在上次風暴中，有這麼多人被淹沒在家中，而在我們建造這個系統後，下次風暴中將會少這麼多人，’”Patterson 説。

並不是每個城市的氣候適應計劃都在讓貧困的有色社區失敗。Patterson 説，奧克蘭市在規劃其能源和氣候行動計劃時，做得很好，包含了來自不同社區的代表。該計劃現在包括一系列公平措施，例如設立投資基金，為低收入住房配備節能電器，鼓勵包括可負擔單元的以交通為導向的發展，以及為年輕人提供“綠色”職業培訓項目。在加利福尼亞州，洛杉磯的可持續發展計劃以顯著平衡的方式推廣其綠色倡議。除此之外，它還呼籲在受到工業污染嚴重影響的貧困社區採用 “綠色區域”，激勵更清潔的產業在此設立商鋪。即使是新奧爾良也在慢慢改善，2015年的“韌性新奧爾良”戰略提出了一項幫助低收入和中等收入居民設立風暴應急基金的計劃。

氣候適應規劃可以並且應該成為創造更公平城市的機會，而不是減少公平，RTI研究員Reeve説。規劃者可以通過向外部團體開放這一過程，並密切關注與他們所採用的適應策略相關的細微人類影響來做到這一點——換句話説，發展對權衡的更好理解。為此，在2015年Patterson撰寫了一份清單，其中包含規劃者在以更包容的視角接近適應時可以參考的人口、環境和經濟“指標”。Patterson説，關鍵在於關注更廣泛的社會經濟背景，以理解是什麼使一個社區首先變得脆弱——然後努力去解決這個問題。

“這不僅僅是關於我們如何阻止人們在洪泛區購買房屋，”她説。“而是我們如何實現經濟公平，以便人們不需要做出那種選擇，因為那是他們唯一能負擔得起的？”