鄢一龍：中國的六權分工政治體制
孫中山先生是一位既有開放胸襟，又不迷信西方，而願意獨立思考和探索的中國革命先行者。他學習西方的行政、立法、司法三權分立思想，又結合中國的實際，提出了監察權、考試權，合為“五權憲法”。這是他平生頗為得意的一個創造，但畢竟是流於理想，沒有經過實踐檢驗。在台灣地區牛刀小試的結果也不理想，考試權固可附於行政權、監察權也可以附於立法權，將其獨立出來，等於食之無味，棄之可惜的雞肋，其間又多了諸多掣肘。
六權分工制
新中國經過長期的歷史實踐，才摸索出一套適合中國的“六權分工體制”。這一體制並非依據任何先驗的理論設計，而是由長期歷史發展演變而來。
革命戰爭時期就出現了“六權分工”的雛形。1921年，中國共產黨一成立就是一個組織嚴密、紀律嚴明的政黨，並不斷制定奮鬥的綱領和目標，領導中國人民進行革命鬥爭。1927年在黨的武裝鬥爭路線指引下，才建立人民軍隊，就出現了軍事權，並由1929年的古田會議確定了黨對於軍事權的決定領導，然後才通過武裝鬥爭勝利才創建了新中國。1931年在江西瑞金成立的中華蘇維埃政權、以及後來的陝甘寧邊區政府已經具有國家體制的雛形，就已經出現了立法權、行政權、司法權的分工，人民代表大會（參議會）作為最高政權機關、人民委員會（邊區政府）為行政機關、最高法院為司法機關，這三權又都在黨的領導之下；到1949年，通過共產黨領導各民主黨派以及進步人士協商方式籌建中華人民共和國，又出現了參政議政權。
建國初到1954年初步形成六權分工的制度安排。這一時期的政權架構是人民代表大會制，它不同於議行合一制，而是“國家權力合一制”。國家政權屬於人民，而政權的組織形式是人民代表大會，及其執行機關人民政府，人民政府職權不但包括行政權、也包括司法權、軍事權、參政議政權。全國人民代表大會是最高權力機關（由中國人民政治協商會議的全體會議代為執行職權），國家最高權力由其選舉的中央人民政府委員會執行。中央人民政府委員會是國家權力的統合機關，黨的領導的重要渠道是在中央人民政府委員會中佔據多數，初步形成了權力分工不分立的制度安排。在中央人民政府委員會下設政務院行使行政權、人民革命軍事委員會行使軍事權、最高人民法院及最高人民檢察署行使司法權，這些國家機關的主要領導由中央人民政府委員會委員兼任。
以1954年全國人大一次會議召開以及五四憲法的制定為標誌，我國正式確立了六權分工體制。全國人民代表大會作為最高權力機關行使立法權；國務院是最高權力機關的執行機關行使行政權；人民檢察院與人民法院行使司法權；國防委員會作為最高軍事統帥機關行使軍事權，國防委員會主席由國家主席擔任；政協雖然不作為一個國家權力機關，但是作為一個“商量事情”的機構，正式確立了參政議政的權力；同時，黨對於各項事業的核心領導地位也得到進一步確立，並在五四憲法序言中得到體現。
文革期間這一制度安排得到嚴重的破壞，各國家機關不能正常運行。改革開放之後，我國重新恢復並不斷完善六權分工體制，在具體制度和運行機制上不斷完善，從而形成目前這種比較定型化的六權分工制度安排。這一套體制與其他國家有共同之處，但是又不同於三權分立，也不同於議行合一體制。在中央層面，黨中央行使領導權，全國人民代表大會行使立法權，國務院行使行政權，檢察院和人民法院行使司法權，全國政協行使參政議政權，軍事委員會行使軍事權。這六權不是平行的，它不但有橫向職能分工，也有縱向上的職責分工。（見圖1）
我們可以看出在中央工作的黨的十八屆中央委員會政治局常委、政治局委員、中央書記處書記成員都分別處於六個權力系統，這反映了中國的六權分工架構，以及六權在政治權力格局中的位置。（見表1）
黨的領導權處於縱向權力分工的最頂層，通過行使領導權對整個國家的發展方向起到引領的功能。對於參政議政權是導向性領導，引導其圍繞黨中央確定的中心與大局開展參政議政工作；對於立法權是程序性領導，領導其參與協商並審議通過黨提出的建議和主張；對於行政權是間接領導，通過黨政結合體制，使得黨的方針政策得到貫徹；對於軍事權是直接領導，通過黨軍合一體制，實現對於軍事權的直接領導、絕對領導；對於司法權是宏觀領導，主要是領導司法機關正確貫徹黨的路線、方針，不具體干預司法機關獨立行使職權。
全國人大的立法權處於縱向權力分工的第二層，國家主席、副主席由其任免，行政權、司法權、軍事權都由其任免行使機關的領導人員，並接受其監督。
參政議政權、行政權、司法權、軍事權處於縱向權力分工的第三層，在黨的領導下分別履行自身職權，並受到立法權的制約與監督。
本文主要從中央層面分析六權分工體制，地方情況有所不同。軍事權是一個黨軍合一、獨立運行的體系。司法權同樣受地方黨委領導，但是相對獨立，層級關係也有所不同。其他四權則是縱貫到底，高度職責同構的體制。[參見朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，北京大學學報，2005年1月。]各級政府都有四套班子的通俗説法，即：黨委領導，人大監督，政府行政，政協參政，可見一斑。
黨的領導權
“五星若合，是謂易行”。中國的權力分工不分立，根本在於黨的領導，黨在各種國家權力中發揮着總攬全局、協調各方的作用。十一屆全國人大常務委員會委員長吳邦國同志講的很清楚：“各國家機關分工不同、職責不同，都在中國共產黨領導下、在各自職權範圍內貫徹落實黨的路線方針政策和憲法法律，為建設和發展中國特色社會主義服務，不是西方的‘三權分立’。”
黨的領導權體現在兩個方面：首先，是作為最高決策的領導權，即黨中央常委會對於其他國家機關的領導。就是鄧小平同志説的所説的那樣：“屬於政策、方針的重大問題，國務院也好，全國人大也好，其他方面也好，都要由黨員負責幹部提到黨中央常委會討論決定之後再去多方商量，貫徹執行。”[ 鄧小平：《改革開放政策穩定，中國大有希望》（1989年9月4日），《鄧小平文選》，第三卷，319頁，北京，人民出版社，1993。]國務院總理以及排名第一的副總理、全國人大委員長、政協主席都是黨的十八屆中央政治局常委，這使得政治局常委會決策具有不同國家機關相互協商、相互協調、達成共識的功能。國家的重大決策往往都是由負責的國家機關提出，並經過反覆醖釀協商，由黨中央作出決策，進一步徵求全國人大、全國政協等各方意見，才提交全國人大表決通過。
其次，是作為黨直接行使的領導權。黨的領導主要是政治、思想和組織的領導，黨管路線、黨管宣傳、黨管組織、黨管紀律。黨的十八屆中央委員會體現了黨在這幾個方面的領導作用，排名第5的政治局常委分管黨的思想領導、黨的建設，併兼任中央書記處書記，中宣部部長擔任中央書記處書記；排名第6的政治局常委任中央紀律檢查委員會書記，中央紀律檢查委員會副書記擔任中央書記處書記；中央組織部部長任政治局委員、中央書記處書記；中央政策研究室主任為中央政治局委員。
管路線、管宣傳、管組織、管紀律這四個方面恰恰是領導力（leadership）的關鍵要素，指明方向、塑造價值、組織團隊、嚴明紀律，以推動組織目標的實現。對於西方國家而言，領導力更多地體現在領導人個體身上，而中國除了個體領導力之外，領導力還作為一個正式的國家權力安排體現為黨中央的集體領導力。
國家主席是國家的“虛君”，更多是一種象徵性權力。《憲法》規定中華人民共和國國家主席根據人大決定任免國家領導人員，代表中華人民共和國開展國事活動。國家主席由中共中央總書記擔任、國家副主席由政治局委員擔任。是一個事實上確認黨擁有國家領導權的制度安排。
全國人大的立法權
《憲法》規定全國人大是最高國家權力機關，國務院是其執行機關。從將行政權置於立法權之下這一點上看，中國的政治體制更接近於英國等國家實行的議行合一體制，和美國立法、行政相分立的制度不同。但是與議行合一體制又根本不同，全國人民代表大會在中國共產黨領導下行使立法權，十二屆全國人大常委會委員長為排名第3的政治局常委（第十七屆中央委員會為排名第2的政治局常委），全國人大常委會排名第1的副委員長為政治局委員。
全國人大所行使的廣義立法權的涵蓋內容是相當廣的。《憲法》規定的全國人大的職權有15條，概括起來包括以下四個方面的職權：1、立法權，修改憲法、制定法律等；2、選舉權，選舉各國家權力機關領導人選； 3、審批權，對於重大方針、政策、建制的審查與批准；4、戰爭和和平的決定權。
狹義的立法權並非人大所獨有，與世界許多國家類似，隨着現代國家職能膨脹和國家管理日趨複雜，都出現了立法權向行政權轉移，黨和國務院也大量參與立法。
全國人大的立法權同樣是一個統合性權力，各國家機關領導人員由其任免，並接受其監督。同時，我國人大的立法權實際運行不是通過經常性運用否決性權力，而是通過事前的充分協商來吸納事後的制衡，以使得它與黨的領導權相兼容。
國務院的行政權
國家行政權無疑是國家權力中最廣泛的權力，它涵蓋了管理國家內政外交各項事務的權力，隨着現代國家職能的擴張，行政權的內容也日益廣泛，我國《憲法》第八十九條賦予國務院十八條職權，概而言之，有以下幾項：行政法規立法權、國防權（我國憲法將領導和管理國防事業建設的權力賦予了國務院）、外交權（管理對外事務，同外國締結條約和協定）、經濟社會管理權（編制國家規劃、管理經濟社會各項事務等）、組織管理權（管理行政區劃、管理民族事務、管理編制、審計、監察等）。
行政權的這種重要地位也反映在黨的十八屆中央委員會的權力格局中，除了國務院總理和排名第一的國務院副總理是政治局常委之外，其他3位國務院副總理都是政治局委員，排名第一的國務委員為中央書記處書記。
中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關，國務院對全國人民代表大會負責並報告工作。國務院是最為龐大的國家機關，國務院下設辦公廳、25個組成部門、1個直屬特設機構、15個直屬機構、4個辦事機構、13個直屬事業單位。
全國政協的參政議政權
全國政協行使參政議政權。歷史上，全國政協是統一戰線的產物，中華人民共和國建國就是通過中國共產黨與民主黨派、愛國人士通過政治協商的方式產生的，中國人民政治協商會議第一次全體會議，“政協代表中超過一半的黨外人士比例，共同組成中央政府，共同制定具有臨時《憲法》性質的《共同綱領》。1954年，全國人大一次會議召開以後，全國政協作為聯繫各民主黨派、各界別的組織仍然行使着參政議政的權力。
全國政協的職能包括政治協商、民主監督、參政議政。概括起來主要有兩個方面的權力：一是參政權。全國不同機關都有一定比例的民主黨派和無黨派人士擔任領導職務，共同參與國家管理。十二屆全國政協主席由中央政治局常委擔任，全國政協副主席由中央政治局委員擔任。
二是議政權，或者説諮政權。這是政治生活中的一項重要權力，是重大決策參與協商，進行監督批評的權力。這包括決策制定和實施過程中提出意見，中共制定重大政策總是要徵求民主黨派、無黨派人士的意見，進行廣泛、充分的協商；同時政協對其他任何公共治理相關的問題提出意見，對政府提出建議和批評。當然諮政權不但政協擁有，全國人大、各種類型的智庫等都發揮重大決策的內腦與外腦的作用。
最高檢與最高法的司法權
我國的司法權包括偵查權、檢察權、審判權、執行權，由公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職、相互配合、相互制約。司法權同樣在黨的領導之下，十七屆中央委員會由專門的政治局常委分管政法工作，十八大之後，雖然改由政治局委員擔任中央政法委書記，但是由中共中央總書記直接聽取彙報，並以中央的名義召開了2014年的政法工作會議。最高法院院長、最高檢察院檢察長都擔任中央政法委委員。
黨的領導並不干預具體的司法活動，法院、檢察院依法獨立行使審判權和檢察權。黨的十八屆四中全會進一步確立了這一原則，決定完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。
中央軍事委員會的軍事權
中央軍事委員會行使軍事權。中央軍委領導全國武裝力量，中央軍事委員會主席擔任最高軍事統帥，中央軍委下轄的四總部分別按職能分工行使相應的領導權限。
黨對軍事權實行絕對領導。黨中央總書記擔任中央軍委主席，中國共產黨中央軍事委員會和中華人民共和國中央軍事委員是合二為一的最高軍事領導機關。中國軍事制度最大的獨特性在於“黨指揮槍”。中國共產黨人在古田會議上確立了政治建軍的原則，確立了人民軍隊是“執行革命的政治任務的武裝集團”的根本屬性，確立了“中國共產黨對軍隊實行絕對領導”的組織原則，2014年10月30日全軍政治工作會議在古田召開，習近平再次強調黨對於軍隊的絕對領導。黨對軍隊的絕對領導是保證國家統一的根本制度安排，避免了“藩鎮割據”、 “軍閥混戰”的歷史悲劇重演的可能，同樣也避免了許多發展中國家頻繁出現的軍人干政、軍事政變的可能。
如同習近平同志指出的發展國家政治制度，不能割斷歷史，不能想象突然就搬來一座政治制度上的“飛來峯”。中國六權分工體制是從中國土壤中生長出來的政治制度，經過的長期歷史檢驗。中國的實踐也拓寬了傳統政治學對於政治權力的認識，如果説三權分立體制的理論基礎在於人性惡的假設，基於分權制衡的原則，那麼六權分工體制更側重於人性善的假設，更基於羣策羣力的原則。
六權分工制當然有其他國家難以比擬的優勢。例如，由於黨的領導權提供了國家權力統合的功能，大家可以心往一處想，勁往一處使，而不是相互拆台，議而不決、決而不行。此外，中國將參政議政權作為正式的國家權力，這使得凡事都要協商，有事多商量成為中國政治生活的常態，通過不斷聽取吸收各方面的意見，使得決策結果更加符合實際，更加科學。
當然，六權分工體制也有其缺陷，比如如何讓憲法文本更加符合實際的政治體制架構，如何進一步規範黨的領導權，如何有效制約和監督一把手的權力，如何更好的解決好黨政分工問題，如何更切實地發揮人大、政協的監督功能，如何進一步推進檢察機關與審判機關更加獨立公正地行使檢察權與審判權，這都還需要我們進行長期不懈的探索。
環視全球，中國政治體制表現雖不敢説這邊風景獨好，但卻不妨自信的説“莫道昆明池水淺，觀魚勝過富春江”。當下中國，最要不得的是那種“爬蟲心態”和“圍城心態”，國家制度構建如同蓋房子，“非大壞不更造”，中國已經過了打地基的階段，不再需要劇烈的“革命”，更不需要追求那種空泛的政治出軌的幻想，而是需要漸進的改良主義，堅持根本政治體制毫不動搖，不斷加以改良和完善，久久為功，積小成以至於大成，從而形成更好，更具優越性的政治體制。
“這裏有玫瑰，就在這裏跳舞吧!”
（作者系清華大學公共管理學院助理教授，作者感謝田改偉、佟德志、吳思紅、郭為桂、持一（泉）、listen、歐樹軍、吳玄默等人提出的修改意見，並文責自負。）