史惠寧：2016歐洲難民政策依然步履維艱

2015年12月31日的跨年夜，本來應該是個歡樂祥和的夜晚，然而對於德國西部的科隆、北部的漢堡以及南部的慕尼黑來説卻是一個紛亂之夜。12月31日隨着零點將至，科隆廣場上聚集了大約1000名醉酒的青年男子，他們分撥向周圍的女性靠攏，威脅並洗劫她們的財物。這些男子還對女性進行性騷擾，當晚至少有一名女性被強姦。

據科隆警察局局長阿爾博斯的描述，截至當地時間1月6日，警方已經接到118宗報案，其中也包括手機、錢包失竊案，這些男子“從相貌上看大約來自阿拉伯國家或者北非地區”。所有證人也都證實了這一描述。最令人不敢置信的是，此次案件的攻擊者有可能是有組織策劃的。漢堡在跨年夜當晚也發生類似的性騷擾案件。同時，德國聯邦情報局以及法國情報機構獲得情報稱，恐怖分子可能準備對慕尼黑兩座火車站發起襲擊，隨後慕尼黑警方在跨年夜緊急封鎖這兩座火車站。

這些事件在歐洲引發了多米諾效應。首先德國民眾陷入了恐慌與憤怒的情緒之中，這使默克爾政府的難民政策再次遭到非議，德國的恐慌氛圍於是波及北歐諸國的難民政策，導致北歐各國緊急加強邊境管制，這進一步引發了各界輿論對《申根協議》甚至對歐洲一體化進程新的質疑。

德國紛亂的跨年夜**** 民眾對2016充滿焦慮

恐怖襲擊的威脅、成千上萬名難民的到來、歐盟內部不斷增加的疏離與矛盾，這一切都增加了德國普通民眾對未來的恐懼感。人們不敢出門歡度新年，不敢到人羣聚集的地方，即使是各地節日的集市也被恐懼與憤怒充斥着。這種氛圍還將會持續到2月的狂歡節、甚至每個盛大的節日。科隆方面是否會從安全方面考慮取消一年一度的的狂歡盛會呢？這對德國民眾傳統的生活方式會帶來多大的挑戰？德國輿論調查機構所做的一項調查顯示，與去年的調查結果相比，德國人的情緒有了明顯的變化。多數德國人對今年的前景充滿憂慮。55%的受訪者承認他們對2016年表示擔憂。而去年的調查中做出同一回覆的人數比例只有31%，2013年的比例更是低到28%。未來問題基金會專業負責人萊因哈特甚至將這一現象稱作“德國式恐懼的迴歸”。

此外，民眾強烈批評了德國警方處理突發事件的能力與警力不足的問題。事發當天夜裏，在科隆火車站巡邏的警察表示，當晚有人將點燃的煙火扔向人羣，警方迅速驅散了人羣，但開始時警方並未注意到同時還發生了大規模的性騷擾案件。據當時在場民眾描述，“科隆警方敏感度還是低得令人匪夷所思，我一個平頭老百姓都覺得這裏很亂，警方居然也沒有增派警力，估計是他們見得太多了，因為每年科隆隆狂歡節都是亂得一塌糊塗，以為沒什麼事”。

時至今日，德國警方也無法確定嫌疑人的身份和準確的人數，但猜測作案人員更有可能是此前一直在火車站附近從事不法活動的北非裔慣犯，也可能是前些年進來的難民、或者移民二代。德國聯邦司法部長馬斯在柏林表示，“這起有組織犯罪事件已顯然超出以往的規模。”鑑於此，科隆警方決定在狂歡節期間安裝移動視頻監控攝像頭，防止類似跨年夜這樣的案件再次發生。但民眾對德國警方的毫無警覺還是極為憤怒和不安，並呼籲政府必須拿出應對新問題的有效措施。

默克爾急於把此類件事與難民問題撇清關係

目前，德國總理默克爾指示對此事件徹查嚴辦，但同時也警告民眾不要將難民當做此次事件的“代罪羔羊”，並呼籲民眾不要盲從懷疑難民。由此看出，默克爾急於把這件事與難民問題撇清關係。究其原因，主要是因為移民對於德國的經濟發展有着不可忽視的作用。未來的德國，是否能夠繼續成為歐洲的主導力量，仍然基於其經濟實力。然而德國社會正面臨人口老齡化的嚴峻趨勢。在2013年，德國20歲到35歲年齡組人口數量為4920萬，而據德國聯邦統計局的最新統計預估，這一數字到了2020年就將下降到4880萬。因此，只有淨移民能繼續流入且規模足夠龐大，才能解決德國的勞動力人口下降問題。

外來移民對於國家發展的影響力，上世紀就在德國有所體現：在1950年代，主要的外來移民來自土耳其、意大利以及希臘，他們成為當時西德勞工市場的主力。到了1990年代，前南斯拉夫的難民，波蘭以及保加利亞和羅馬尼亞的移民，成為新一輪填補當地勞工市場的主體。在2015年，德國已經成為繼美國之後，全球第二多吸納外國移民的國家。但和上世紀有所不同的是，如今來德定居的移民，更多的來自阿富汗、敍利亞以及非洲。無論如何，至少在默克爾總理看來，德國沒有道理不向這些數以十萬計的難民伸出援助之手，因為在過去多年的發展經驗中，外來移民對於德國的貢獻，令其受益匪淺。

此外，更大的考驗超越經濟層面，而且上溯到近代以來德國引以為豪的價值觀。難民危機正考驗德國的核心價值觀——自由、平等、博愛。歐盟的《申根協定》不僅便利了勞動力自由流動，也為移民與難民提供了便利。但自由是要付出代價的，難民無法被遣返，尋求政治避難很被難拒絕。然而這對默克爾政府來説是政治正確性問題，是人權平等的信仰問題，也是法治國家如何體現責任感與安全感的問題。因此，即使消化不了也不能拒之門外。

但此類事件與難民問題卻有着千絲萬縷的聯繫

德國未來的地位，不能完全建立在接收難民的掌聲之上。《金融時報》指出，“衝向德國的難民危機很可能預示着默克爾時代的終結”。因為這些事件不僅助長了右派團體要求停止接納難民的呼聲，而且德國公眾的焦慮情緒正在上升，執政黨內對默克爾的批評也越來越多。巴伐利亞州長、基社盟主席澤霍費爾近日再次公開向默克爾“叫板”，要求為德國設定每年接收20萬難民的上限。對此，默克爾雖然表示將協同各方採取一定限制措施，但對設限一事堅決不鬆口。但右翼勢力認為，“對不符合申請標準的難民必須堅決説不！對違反當地刑事法律的難民應堅決驅逐出境！這與種族歧視無關，因為接收他國難民不能以犧牲本國大眾的利益和公共安全為代價、不能以犧牲民眾的行動自由為代價、更不能以犧牲兒童與婦女的權益為代價。”

德國猶太人社羣領袖舒斯特認為很多尋求避難的人出身自 “仇視猶太人和不寬容”為特徵的文化。的確，德國的弱點是太執着於宗教自由。雖然宗教自由與相互寬容是好的，但對於世俗化進程緩慢、宗教上相對更為保守的難民社會來説，宣傳宗教自由意味着一種冒犯。德國在物質上雖然能給予難民一些幫助，精神上等於把難民隔離在落後愚昧的社區裏自生自滅。許多難民、移民，乃至他們的子女進入德國以後並不能融入當地語言、文化、社會關係等方面，很容易被邊緣化，甚至走上犯罪道路。

許多參加IS的歐洲青年都是移民或難民二代，包括前不久襲擊巴黎的恐怖分子也是，他們雖然出生在歐洲，但是在穆斯林的社區里長大，與主流社會格格不入，歐洲的繁華近在咫尺卻遠在天邊。長期的教育都不能改善這些年輕人的境遇，短期內大量難民湧入會帶來什麼後果可想而知。長期的融合尚且不能消除隔閡，短期內難民只能選擇抱團，引發羣體事件和有組織的違法犯罪的可能性就會大大提高。除了這位猶太人社區領袖之外，巴伐利亞執政的基社盟也在這一問題上，與默克爾領導的基民盟分歧日益加深。默克爾正從巴伐利亞州的盟友那裏，感受到越來越大的壓力，要她改持更強硬的立場。

更為嚴峻的是，由於湧入德國的難民急劇增加，德國社會正在發生分裂，仇外情緒和針對難民的襲擊事件也猛增。據統計，2015年共有約百萬難民進入德國，是上一年的5倍。德國聯邦內政部的統計稱，2015年發生的難民襲擊事件是前一年的4倍。每天至少有一人成為排外暴力的受害者。因為德國一年需為難民花費210億歐元，德國聯邦政府和各州政府資源吃緊，這勢必在其它方面實施緊縮政策、減少開支，這都會對德國原有的貧困人口造成衝擊。難民和國內低收入羣體之間有可能發生“社會福利”的爭奪戰。《德國之聲》評論指出，“難民危機正在撕裂德國社會。”

北歐諸國重啓邊境管制 《申根協定》陷入尷尬境地

鑑於性侵事件的餘波，北歐諸國在新年伊始就進一步加強臨時邊境管控。瑞典政府強制要求從1月4日起，交通運輸企業對所有來自丹麥和德國的火車、汽車乘客進行身份證件檢查，如果搭載無有效證件者進入瑞典將會受到處罰。作為對瑞典恢復邊檢的反應，丹麥政府於1月4日也宣佈自即日起，丹麥在與德國邊境啓動臨時邊境管控，目的同樣是遏制難民湧入。

丹麥首相拉斯穆森表示，“隨着瑞典實施邊檢，將會有更多難民轉而在丹麥提出庇護申請，這會對丹麥產生重大的負面影響。”瑞典和丹麥間重啓邊境管制意味着，在這兩個北歐國家間旅行的遊客必須出示護照，這是五十多年來的第一次。雖然挪威不是歐盟成員國，但是和丹麥、瑞典一樣屬於申根區成員，沒有護照或移民的限制。為此，挪威近日出台新的移民政策草案，計劃遣返進入申根區的無簽證難民，尤其是從瑞典過來的難民。挪威官員表示，“該法律草案將使挪威成為歐洲庇護政策最嚴苛國家的之一。”

北歐各國之間這種相互推脱、相互扯皮的現象在歐洲內部愈發顯著。有福同享而有難不同當，成為外界對歐洲的笑柄。北歐國家此舉將給歐洲南部的國家帶來壓力。挪威難民理事會高級顧問內瑟説：“挪威正在選擇一種孤立的政策，它沒有看到，如果申根區的每個國家都用同樣的方式阻止難民，那麼難民都會滯留在希臘和意大利。”德國外交部發言人謝菲爾警告説，“申根區將處於危險之中，人員自由流動是歐盟的重要原則和最大成就之一。”

此前，德國、法國和奧地利等申根國家均加強了邊界管控，令《申根協定》陷入尷尬境地。空前的難民潮史無前例地衝擊着《申根協定》，越來越多的申根國家築造起新的“柏林牆”。歐盟擔心這一措施會開啓歐盟國家間難以阻止的雪球效應，因為隨着瑞典、丹麥等國加強邊境管控措施，更多國家會加入恢復邊境管控的隊伍中去，歐盟《申根協定》下的人員自由流動將受到前所未有的挑戰。

歐盟政策難以統一 歐洲一體化進程步履維艱

整個2015年充斥歐洲媒體的主要新聞就是歐洲難民潮，難民與歐洲民眾的衝突、難民與歐洲各國警察對峙的事情幾乎每天都在上演，歐洲面臨着二戰以來最大的難民危機。不少歐洲國家甚至出現戰爭難民、經濟難民、非法移民甚至恐怖分子裹挾在一起的情況，使得歐洲難民問題的解決難上加難。而由於歐盟缺乏統一層面的有效管控，難民問題持續發酵，並衝擊着歐洲原有的安全、社會、文化、經濟和政治秩序及一體化進程。

正如歐洲議會議長舒爾茨不久前接受德國 《世界報》採訪時表示，“歐盟內部有多股力量企圖將歐盟分裂，其後果將是慘重的，因為這將導致一個民族主義的歐洲、築起邊境高牆的歐洲，使歐洲大陸倒退回過去。”從債務危機、烏克蘭危機到難民危機，各種危機漸漸暴露出歐洲一體化的諸多缺陷：有共同的貨幣，卻沒有共同的財政政策；有共同的邊界，卻沒有統一的移民、難民政策。如果説烏克蘭危機是在考驗歐洲一體化的起點——和平與談判，債務危機是在考驗歐洲一體化的成就——團結與力量，難民危機就是在直接考驗歐洲的良心——歐洲如何防止難民冒着生命危險湧入歐盟國家，甚至慘死在路上，造成巨大的人道主義災難。

2016年，歐洲的難民政策依然步履維艱，這種境況將對歐洲政治的整合產生深遠影響，各國國內政治中左派政黨將面臨更大的執政危機，同時右派極端政黨可能進一步壯大，歐洲的福利國家體制繼歐債危機後再次受到考驗，歐洲一體化進程將會受到前所未有的挑戰。

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