袁野：選舉是門賺錢的買賣——選舉補助制度史話
2016年台灣地區領導人選舉結束，民進黨取得空前大勝利。但本次選舉中除了傳統的藍綠兩大政黨之外，眾多泛綠小黨競逐選票也相當激烈，學運政黨“時代力量”在立法機構獲得5席，取代親民黨（3席）成為台灣第三大黨，蔡英文曾擔心一手扶持的“時代力量”威脅到民進黨的不分區立委席位，一度在選前高喊：“不要配票，集中選票，一定要投給民進黨！”
眾多“第三力量”參戰必然導致“立法院”政黨林立，這令執政的大黨相當頭疼，這一點上藍綠兩黨可謂殊途同歸。8年前“立委”選舉改行單一選區兩票制，正是為了壓制小黨、利好大黨，孰料此番“大選”參選政黨數目反而暴增，分析人士指出這同選舉補助的得票門檻調低有關。台灣的《政黨法》雖然久拖不決，但不影響各政黨享有一張選票補助50元新台幣的待遇，甚至有觀察者辣評，宋楚瑜之所以屢敗屢戰就是為了這筆為數不少的補助金。補助的門檻過去是5%，不久前剛剛被下調至3.5%，這意味着眾多小黨就算沒有獲得5%的選票、得不到“立法院”席位，也有望獲得連續四年的補助，這可是難得的財源，無怪乎廣大小黨蜂擁而上，瓜分這塊大大的蛋糕。關於這塊蛋糕的故事，容筆者從頭説起。
有人認為，宋楚瑜屢敗屢戰是為了獲得補助金
從毀家紓難到四處化緣
在西方民主政治早期，從政對於個人幾乎沒有任何金錢上的好處。國會議員連薪俸都沒有，選舉更是一件純花錢的差事。這時的選舉都是在自己的小選區進行，選民人數也不多，即使這樣貴族大老爺們也往往得“毀家紓難”才能應付。那時的政治是百分百的富人遊戲，就像韋伯所説，職業政治家還必須有經濟上的“閒暇” 。
貴族大老爺們一直把政黨當成“紳士俱樂部”，直到被工人階級的政黨迎頭痛擊。靠着工人的黨費、工會的捐獻和發行報紙所獲得的利潤，憑藉嚴密有力的黨組織，左翼政黨成功地把工人送進了議會，資產階級的政黨跟在後面學習，才掌握了組織與籌資的藝術。很快，右翼的政黨也學會了收取黨費，不過它們更多地是依靠大公司、大富商的政治獻金過活。為支付越來越高漲的選舉費用，多數時候政黨都不得不四處“化緣”爭取捐助，這種局面一直延續到二戰之後。
伴隨着二戰後的技術進步和西方社會結構的轉型，傳統的政黨融資手段越來越難以為繼。黨員數量下降、願意對黨承擔的義務越來越少，法律對企業和特殊利益羣體捐款的限制也越來越嚴格；“源”既面臨枯竭，“流”卻與日俱增：在廣播和電視上登廣告可比在黨自己的報紙上貴多了，原來志願服務的兼職黨員也越來越應付不了專業的選戰，而專業的選舉專家、全職的選舉團隊都需要花大錢僱。不論是左翼還是右翼的政黨，都陷入了財政困境。怎麼辦？它們自然齊刷刷地把目光瞄向了國家財政的錢袋子。雖説納税人的錢沒有法律許可不能動用，但政黨作為立法權的實際操縱者，打開國庫大門只是遲早的事。這一次，是德國人開了第一槍。
德國人找到了金庫的鑰匙
1949年5月，《基本法》頒佈生效，德意志聯邦共和國成立。吃夠了納粹黨苦頭的德國人在立憲過程中決心阻止極權主義政黨捲土重來，西方佔領軍也要求改造德國的政黨制度。於是德國人在世界上第一次將政黨寫入了憲法條文，這就是《基本法》第21條：
（1）政黨參與人民政治意志決策的形成。政黨的建立是自由的。政黨內部秩序須符合民主原則，政黨必須公開説明其經費來源和使用情況以及財產狀況。
（2）政黨宗旨或黨員行為有意破壞或推翻自由和民主的基本秩序，或有意危害德意志聯邦共和國的生存的，該政黨屬違反憲法。政黨違憲由聯邦憲法法院予以裁判。
（3）有關政黨的具體規定由聯邦法律予以認定。
凡事都希望在法律條款下行事的德國人這次開了一個先河，產生了意料之外的政治後果。需知政黨這種組織真正是西方政治史上的灰姑娘，不僅沒有理論像“父母”一樣為其存在撐腰，而且自誕生以來就一直遭到各界的圍攻，黨爭、腐敗、毒化民主的指責至今不絕，華盛頓在告別演説中念茲在茲地告誡人民要“警惕黨派”，傑弗遜更是咬牙切齒：“如果非得加入黨派才能進天堂，那我寧願不進天堂。”二戰後的政黨雖然早已在各國成為了政治權力的實際掌控者，但依然沒有解決合法性的問題：在道德上，它需要論證自己是民主政治不可缺少的良性要素；在實際運作中，它得證明自己和其它社會團體、公民結社存在不同。要知道，時至今日政黨在英美等國的法律地位也同一般社團沒有什麼兩樣。
然而德國《基本法》一下把這兩個問題都解決了。由於憲法的肯定，德國政黨再也不必為自己的合法性苦苦辯護，反而一下子壟斷了塑造人民政治意志的權力，獲得了較之其他社會團體更加獨特的法律地位，再也不用同綠色和平組織、天主教愛心夏令營、律師協會或是阿森納球迷協會打成一團了。政黨既然擔負着“塑造公意”這一重大的政治性任務，它的所作所為自然也就不再是“為私”而是“為公”了，甚至政黨自身也罩上了一件“憲法機構”的外衣。這樣一來，政黨當然有權利要求得到來自國家財政的補助！這一推論在邏輯上無懈可擊，政黨從國庫攫取資金也就理直氣壯、順理成章了。
從間接補助到直接補助
建國以來一直執政的德國基督教聯盟黨一開始還不敢公然把手伸進國庫，只是允許自己享有一些間接的特權，比如在1957年的《税法》中塞進私貨，允許公民和企業在向政黨捐款時享受課税減免的優惠，這對於以大公司捐助為主要財源的聯盟黨來説自然是大大的利好。在野的德國社會民主黨當然不幹，於是在1958年一紙訴狀告到了聯邦憲法法院。憲法法院在判決中認為，“既然政黨已經是憲政中聯接國家與社會的重要部分，那麼由國家財政向政黨提供補助也未嘗不可，只要這些資金補助不破壞機會平等的原則。”
憲法法院判決一下，德國聯邦議會立刻以迅雷不及掩耳的速度、在議會內政黨全體同意的情況下通過了1959年《政黨資金法》，這是世界上第一部通過的對政黨實施直接補助的法律。該法規定：國家可以向政黨提供補助以幫助其履行政治教育的功能，國家補助金按照政黨在議會中的代表比例分配。當年預算中擬支付的補助金就達到了500萬馬克，到1964年更是直線上升至3800萬馬克，而1969年德國基民黨中央一年的收入總共才4500萬馬克！德國議會中的政黨一直只有三四個，聯盟黨和社民黨兩大黨更是佔據了絕對多數議席，可以想見它們分得了多大一塊蛋糕！
飛速增長的補助使德國朝野吵成一團，在野的社會民主黨不願看到執政黨比自己更加財源廣進，沒有議會席位的小黨指控大黨破壞平等原則，納税人對自己的税款竟然被拿來支持自己所反對的政黨更是怒不可遏。1966年，以社民黨為首的一眾政黨再次訴至憲法法院，法院判決認為：國家可以向政黨提供補助，但這種補助只能針對政黨的競選費用，而不能針對政黨的日常活動開支；只將國家補助提供給贏得議會席位的政黨在實際上破壞了平等原則，所得選票少於全部選票5%的小黨派也有權獲得財政補助。雖然學界一再主張“法官造法”，但事實證明大法官在議會不斷的進攻面前只有窮於應付的份兒，結果自然是一點一點地妥協。1966年的判決標誌着憲法最後的守護者——聯邦憲法法院已經承認了政黨向國家財政要錢的合法性（事實上，大法官們自己就是“政黨是憲法機構”觀點最積極的擁躉），政黨們接下來要做的就是乘勝追擊了。
《政黨法》的誕生
1967年，德國政治格局發生重大變化，左翼的德國社會民主黨同右翼的德國基督教聯盟黨實現了“大聯合”，組成了橫跨政治光譜的聯合政府。議會第一、第二大黨的聯合使得長期以來困擾德國的許多問題獲得瞭解決，難產已久的“有關政黨的具體規定”也終於千呼萬喚始出來。1967年，世界政治史上第一部專門規範政黨行為的法律《政黨法》誕生了。
德國《政黨法》被譽為“政黨政治制度化的里程碑”，該法由七大部分共41條組成，主要內容包括對政黨的一般規定（政黨的地位、任務、成立條件、名稱和政黨平等）、對政黨內部秩序的規定（政黨內部機構的組成、黨內民主、黨內仲裁）和對政黨財務的規定（國家補助制度、政黨財務公開和接受捐獻的限制）。《政黨法》將國家的民主原則貫徹到政黨內部，迫使德國政黨修改激進的綱領、發展黨內民主，進一步鞏固了德國的政黨政治；同時使政黨必須公開自己的經費來源和使用情況以及政黨的財務狀況，便於國家和公眾對政黨實施監督，儘可能地保證了政黨在募集資金時使用合法手段，減少了政治腐敗，對德國民主政治的發展很有積極意義。
《政黨法》使學界歡欣鼓舞，更讓德國各大政黨彈冠相慶。雖然法律給他們套上了財務公開的枷鎖，但也把他們的利益固定下來：國家財政補助制度終於正式確立了！
德國政黨能從中獲益多少呢？根據2002年最新修訂的《政黨法》，政黨在歐洲議會、聯邦議會和州議會選舉中每獲得一張選票，可以獲得0.85歐元的補助，超出400萬票的部分每張可獲0.70歐元的補助；政黨每收到1歐元的黨費或者合法捐贈就獲得0.38歐元的國家補貼。限制條件是政黨的得票率要超過0.5%，國家補助的數額不得超過政黨所獲得的其它年收入的總和，是所謂“相對上限”；國家財政每年度付給所有政黨的補助金總額為1.33億歐元，是所謂“絕對上限”，絕對上限每年會根據物價指數進行調整。此外，聯邦和各州還會對各政黨的政治基金會提供資金，用於補助政黨的成人政治教育、基層黨員培訓、與政策發展有關的調研活動等。除了直接補助，政黨還享有課税減免和免費媒體時段等間接補助。簡而言之，德國主要政黨將近一半的收入是來自國家財政的補貼！
有學者認為，德國政黨法的主要功能就是為政黨提供國家資金補助，此言着實不虛。從篇幅上看，有關政黨財務的部分佔《政黨法》全部條款數目的一半，篇幅則超過了一半。《政黨法》的歷次修正案都幾乎僅僅與政黨財務問題有關，幾乎每一個細節都經過了一而再、再而三的調整，而其它同樣不乏爭議的部分則幾乎一字未動，可見該法真正的重點所在。有趣的是，在別的問題上往往曠日持久的德國議會在審議政黨法修正案時卻總是乾淨利落，2002年的修正案堪稱政黨法通過以來幅度最大的修改，卻超乎常規地未經議會常規辯論直接送交委員會審議，僅僅兩天之後委員會就結束審議並在同一天之內由議會表決通過，表決前的跨黨派協商僅僅一個小時就達成了一致意見。整個法案成為法律耗時僅三天，而其他法律的平均立法時間則為四個月。
選舉補助制度的普及與擴散
西方各國，尤其是歐洲大陸國家的政治制度和環境相似，各國政黨也是連名字都差不多的“表兄弟”，所以在德國的“模範帶頭作用”影響下，選舉補助制度的大潮迅速席捲了整個西方。1959年德國《政黨資金法》出台後，1963年奧地利便快速跟進，1965年是法國和瑞典，之後是芬蘭、丹麥、挪威、荷蘭……1979年，連歐洲議會的競選都有了公共補助。
不僅實行補助的國家在增加，補助的種類和金額也在迅速增加，很多國家不僅補助政黨中央，還補助政黨的地方組織、黨的基金會組織和政黨的議會黨團；不僅補助政黨在競選中的費用，還補助政黨的教育和調研費用，甚至對政黨的日常開支進行補助。根據統計，截止2010年，除了瑞士之外的西歐主要國家都給予政黨公共財政補助。
在西歐之外，韓國、以色列、巴西、墨西哥、土耳其、日本等國也陸續建立了直接補助制度。中東歐的新興民主國家更是對選舉補助制度愛得深沉，這些國家的政黨本來就根基不穩、無處融資，加上國家制度不全、制衡缺位，政黨財務監控更是形同虛設，所以政黨從國庫裏攫取資金往往肆無忌憚。斯洛文尼亞1989年正式實行選舉補助制度，1993年的補助總額為1.23億托拉爾（約合51萬歐元），1997年居然飆升到9.03億托拉爾，2003年更是達到了14億托拉爾。諷刺的是，雖然相關法律要求斯洛文尼亞政黨提交政黨財務報告，但該國卻沒有任何機構被法律授權審查這些報告。類似的情況在意大利也有上演，憤怒的意大利人民甚至在1993年以全民公投的方式取消了該國已實施19年的選舉補助制度。
美國和英國是西方大國中僅有的沒有對政黨進行直接補助的國家。美國選舉政治的突出特點是以候選人為中心，各政黨提名的總統候選人可以從政府那裏拿到鉅額補貼，因此在這個問題上不存在“美國例外論”。英國則由於兩黨各自法案的相互針對性太過明顯，所以直接補助制度一直難產，至今仍只對政黨實行間接補貼。不過工黨在布萊爾任上鬧出過“貸款換爵位”的醜聞，《紙牌屋》裏都描寫過執政黨黨鞭長親自收受非法政治獻金，所以盎格魯撒克遜人完全沒有資格嘲笑他們在歐洲大陸的夥伴。
選舉補助達到目的了嗎？
選舉補助制度的支持者們認為，由國家為政黨提供補貼可以避免政黨受捐款者的過度影響，限制私人資本在政治過程中的影響力，使政黨把公眾的利益放在首位，塑造“乾淨的選舉”；此外還可以保證機會均等和公平競爭，使不受利益階層青睞的小黨得以生存，因此對於民主是有積極意義的。日本學者岡澤憲芙就指出：“公庫補助制度，是容易缺乏自立能力和自淨能力的政黨與公民之間訂立的全員加入的國民政治保險。” 因此，選舉補助制度在西方國家的輿論中的評價是以正面為主的，一旦有政黨資金醜聞曝光，報刊媒體上就會立即出現呼籲進一步深化國家財政補助制度的文章，美國甚至有人曾腦洞大開地提出完全由國家財政出資供候選人競選，禁止他們接受來自社會的捐款。
理論上雖然積極正面，但在四十多年來的實踐中，選舉補助制度的效果到底如何呢？各國的政黨們自然是心滿意足的，有了國庫做後盾，它們一個個都吃得膀大腰圓。前文提到1969年德國基督教民主黨中央的年收入為4500萬馬克，到1998年已經增加到2.52億馬克；社會民主黨的總收入則從6500萬馬克漲到了3.04億馬克。這其中，國家財政補助佔了很大一部分，對於不少政黨來説甚至成了主要的財源。根據統計，公共財政補貼在德國政黨收入中所佔的比例在1970年為33.1%，1975年上升到57%，1985年為64.8%，1989年更是高達73.6%。這一比例在1970年的芬蘭甚至達到了驚人的97.5%，後來最低也達到69%。西歐各國的情況雖然各有不同，但這一比例往往都在20%—50%間浮動。
政黨靠國家財政過活，這一事實極大地衝擊了歐洲人的民主觀念。根據傳統的觀點，政黨是根植於社會的自治性組織，它們理應獨立於國家，受社會和人民供養。但隨着國家補助對政黨越來越重要，政黨、政府、社會三者的關係也發生了重大變化，政黨的性質越來越接近於“準國家機構”，由公民結社朝着國家“公器”的方向變化。連德國人都有點受不了政黨成為一個官僚化的國家機關，遑論其它國家的人民。老百姓希望政黨替他們向國家表達意見，可如果政黨變成了國家的一部分，那他們恐怕就只好上街遊行了，這就是西方理論家所擔心的“政黨政治的衰落”。此外，政黨的改革惰性、“卡特爾型政黨”的出現，種種亂象正從潘多拉的盒子裏不斷地冒出來。
選舉補助制度在其所宣稱的最主要功能——減少腐敗上，效果也並不令人滿意。在政黨法和選舉補助制度的誕生地德國，政黨法制、反腐機制和制衡機制的相對成熟有效都是世所公認的，德國政黨依法享有的國家補助無論是相對數額還是絕對數額在西方國家中都是較高的，而且德國法律提供了比美國等國寬鬆得多的政治財務環境，甚至不對政黨接受政治捐款和競選開支的總額設限。德國政黨可謂養尊處優，可以安然享受源源不斷的社會捐助和豐厚的國家補助。可即便如此，德國的政治資金醜聞也從未銷聲匿跡，而且比其它國家更加駭人聽聞。1999年德國基民盟收受不法獻金的醜聞曝光，剛剛卸任一年的前總理科爾因私設“黑賬户”，接受數百萬馬克匿名捐款而受到司法追究。儘管此案使得《政黨法》進行了大幅修改，但最後依然是不了了之。事實證明，儘管法律對政黨恩威並施，政黨尋求灰色甚至非法政治資金的努力也從未斷絕，政治恩賜和政策交易這些令人深惡痛絕的腐敗現象依然廣泛存在於西方的政黨政治中，可謂不治之症。
結論
有學者在分析選舉補助制度表示，政黨傾向於對法律條款做工具性的利用，而國家面對政黨時往往相對軟弱無力，或因國家所秉持民主價值理念的內在張力而表現出矛盾與搖擺的態度。但現實情況是：這種分析中抽象的“國家”並不存在，在西方民主國家，尤其是在英國、德國這種實行“議行合一”的議會內閣制國家，掌握議會多數的政黨或政黨聯盟就是立法權和行政權的實際操縱者，他們的領袖就是“國家”的人格化存在。並沒有什麼人、什麼機構來扮演“國家”或是“立法者”，來對政黨採取軟弱無力的搖擺態度。即使有，也往往只是《紙牌屋》裏描寫的軟弱無力的國王或是昏庸無能的上院那樣的存在。國家對政黨的限制和管理，就是政黨本身作出的決定。美國可以對尼克松窮追猛打、對克林頓不依不饒，但“軟錢”問題和“豬耳朵上的記號”怎麼就是解決不了呢？
在西方的民主政治中，於制度上明確分立的“三權”在實際運作中已經由政黨在另一個層面上再次合而為一了。所以學者和媒體總是獻上讚美的權力制衡、民主制度，實際上要更多地依靠議會里的反對黨來實現，因為最高法院的法官們是沒法從法院裏衝出來主動出擊的。但如果幾個大黨、主流政黨決定合作壟斷執政權，會是什麼結果呢？
結果之一就是橫行無忌的選舉補助制度，政黨會把國庫當作自家的腰包。這何嘗不是一種“結構性腐敗”、“制度性腐敗”？然而這就是西方民主政治的真實情況呀！説好的“真實有效的監督”在哪裏呢？那些讚美西式民主的人，真該好好研究一下熊彼特的觀點：選舉不是選民約束和控制統治者的工具，而是精英動員選民支持、尋求選民認同，從而維持和強化自己的統治、同時通過選舉來教育和馴化人民的工具！
參考文獻：
何俊志：《選舉政治學》，上海：復旦大學出版社，2009年8月
陳崎：《衰落還是轉型：當代西方政黨的發展》，北京：中國傳媒大學出版社，2010年6月
馬東亮：《國家財政補助政黨比較研究》，上海復旦大學博士學位論文，2008年
小卡解讀：
1959年德國《政黨資金法》出台後，1963年奧地利便快速跟進，1965年是法國和瑞典，之後是芬蘭、丹麥、挪威、荷蘭……1979年，連歐洲議會的競選都有了公共補助。又看到德意志替奧地利趟雷
政黨就是這樣的咯,現代社會競選花費開銷越來越大,真指望小選民小捐款無異於政治自殺.分析現代社會競選是怎麼樣的,為什麼這麼花錢,那麼多錢怎麼搞到的,幾個問題細細想想就明白現代票選制度問題出在哪…