史惠寧：聯合國維和人員性侵醜聞背後的深層原因
據路透社報道，2016年1月29日，兩名聯合國官員公佈了一系列聯合國維和部隊性侵案。多名歐洲士兵性侵中非未成年人的事件又把聯合國維和人員性剝削和性虐待的問題推到了輿論的風口浪尖。聯合國秘書長潘基文的新聞發言人魯珀特·科爾維爾表示，“聯合國正在就針對駐中非共和國維和人員新的性侵指控進行調查”。
聯合國維和部隊曾於1988年被授予“諾貝爾和平獎”。然而，維和人員如此公然地違反行為準則，令維和使命蒙受恥辱。犯罪主體與犯罪對象的特殊性形成了極大的反差，一方是維護世界和平安全的使者，另一方則是飽受戰爭、衝突或自然災害之苦的不幸的人，其中又以婦女和兒童為主。他們本指望聯合國和人道主義夥伴給他們提供住所、食物和保護，但是維和人員中總有一些人對他們進行着殘忍的剝削和虐待。這種狀況會導致全世界對聯合國維和行動的公正性和效果產生懷疑和不信任，顯然不利於聯合國以後開展行動，不利於維護世界的和平與安全。
事件並非偶然，近幾年來，非洲婦女與兒童遭受性侵的醜聞持續困擾着聯合國。在所有聯合國實體有關性剝削和性虐待的指控報告中，針對維和部隊的指控報告佔絕大多數，這説明維和行動中的性侵問題非常嚴重。
2015年8月，中非穩定團維和人員被指控強姦一名12歲少女，還殺害了一名男孩和他的父親。2015年6月，維和人員被曝與海地200多名女性性交易，向她們“支付”食品、藥品和生活用品等。2014年7月，聯合國人權事務高級專員辦公室接到報告，指控駐中非的法國士兵對當地兒童實施性虐待和強姦，其中最小的僅八九歲。此後，聯合國系統對此事的處理一直飽受爭議。2013年12月至2014年6月期間，多達14名法國駐中非維和部隊士兵性侵十多名當地兒童。2014年1月，聯合國維和部隊辦公室向各地維和部隊去電，指示他們處理當地居民聲稱生下“維和部隊寶寶”的情況，原因是自從2010年1月以來，聯合國維和部隊收到的29例“維和部隊寶寶”投訴中，就有14例涉及未成年少女，接近總數的一半。2005年，聯合國發現駐剛果穩定特派團維和人員與當地女子和未成年少女發生性交易，以食物和微薄現金誘使對方就範。
在過去的幾十年間，大約12.5萬維和士兵被部署到全球16個地點，大部分位於非洲和中東。維和人員和當地人發生性交易甚至性侵害的醜聞頻頻發生。聯合國內部監督事務廳的一份報告揭露，2008年至2013年之間，共有480起有關聯合國維和部隊對當地人進行性侵的事件被上報，其中三分之一受害者涉及18歲以下的未成年人。據媒體透露的消息，被性侵的兒童都是當地人，最小的年僅8歲，站出來作為證人指證的兒童至少有6名，其中4名是受害者，另兩名是直接目擊者，年齡在9到13歲之間。報告同時指出，“此類性侵事件數量被嚴重低估，更無法確認到底有多少維和人員牽涉其中”。
中非共和國，一名聯合國維和士兵在清真寺外守備
為何非洲與中東的婦女兒童屢遭性侵？讓我們以聯合國維和人員在中非的性侵事件為例，來分析性侵醜聞背後深層的原因。筆者認為，促使維和成員犯罪主要來自兩方面的因素，首先是來自聯合國維和其特派團之外的客觀原因：
動盪的政局
中非共和國，這個非洲內陸國獨立不久就遭罹博卡薩皇帝的黑暗統治，博卡薩帝國崩潰後動盪和貧困仍然持續。2003年前總統博齊澤發動政變，推翻巴塔賽政府上台，建立基督徒為主的政權。2013年“塞雷卡”撕毀協定發動軍事進攻，推翻博齊澤政權，旋即組建了中非歷史上第一個穆斯林內閣——以“塞雷卡”領導人喬託迪亞為總統的政府。
然而，打着“反迫害”旗號上台的“塞雷卡”，執政後和前政府如出一轍，轉而放任穆斯林大肆迫害基督徒。此後至今，中非政權名義上掌握在由前班吉女市長凱瑟琳·桑巴-潘扎領導的臨時政府手中，但實際上行政統治基礎十分脆弱。各武裝團體在60萬平方公里的遼闊土地上割據自雄，為所欲為，許多為躲避戰亂、暴力和飢餓的中非人民背井離鄉。中非共和國的政治狀況持續地惡性循環。
在首都班吉等少數要地，由1600名軍人組成的法國部隊、4400人組成的中非國際援助部隊（MISCA）和500人組成的歐盟維和部隊（RCA）負責維持秩序。法軍事實上長期在中非存在，鬆散的中非臨時政府對法國和其它外國軍隊的來去毫無約束力，相反，他們還要依靠這些維和人員確保國內秩序的大體穩定，更要依靠這些外來武力維持當地的政治秩序，以便在中非樹立一個“像樣的”政府形象。
不平等的權利關係
在中非首都班吉的姆波科這所由簡陋棚屋組成的巨大難民營內，容納了10萬以上躲避內戰的當地貧民，其中許多人是未成年人，不少還是孤兒。他們飢寒交迫，國際社會提供的水和食品杯水車薪，難民營內秩序混亂，為了一口食物而發生的暴力搶劫司空見慣。
未成年人在姆波科難民營內處於食物鏈的最底端，他們既無法出賣勞力換取食物，又難以在對援助食品的搶奪中佔到上風，就只能指望維和的軍人為他們主持公道，幫助他們在援助品爭奪中佔得一點便宜，或者索性從這些軍人充足的口糧中分一杯羹。由於資源匱乏，許多婦女和兒童完全依靠外界的援助，他們常常用最後的資源——身體去尋求對自己及其家庭的保護和幫助。
而和他們相比，維和人員在當地的生活條件要好很多，這就造成兩者之間權利地位的巨大差異，這種不平等的地位差異成為性剝削和性虐待發生的根源。一旦維和人員中有人意欲倚仗這種保護者的地位為所欲為，難民們幾乎無法抗拒和躲避。姆波科的維和軍人們顯然握有足以決定這些難民營的婦女和兒童命運、甚至生存的重要砝碼，他們中的一些不法者用自己手中的“食物分配權”要挾這些孩子滿足自己的邪念。
法國新媒體曾對姆波科難民營進行了一次暗訪，一位不願透露姓名的目擊少年坦承，“有時候這些外國大兵拿出的誘餌不過一塊曲奇餅乾，卻足以讓連玉米麪都吃不飽的窮孩子們趨之若鶩”。在這位孩子焦躁而無奈的母親看來，“一頓飽飯是這些不懂事孩子們很難抵禦的誘惑，更何況還有那些花花綠綠的小零食，他們在難民營裏太苦了”。多家媒體的“線人”都指出，被誘惑的孩子既有女孩也有男孩，侵犯的方式也多種多樣，其中有些令人髮指。正如當地人士和熟知當地情況的觀察家坦言，“發現的暴行恐不過冰山一角”。
當地司法系統的失靈
由於政治動盪和貧困始終持續，當地社會根本就無法建立完整的法律體系和司法系統，即使存在司法當局，也已然遭到嚴重破壞，法律規則很少或不復存在或形同虛設，無法執行。這就意味着犯罪可以不受處罰，極易滋生各種罪行。這種環境甚至具備剝削行為產生的全部條件，成為維和人員對難民進行性剝削和性虐待的温牀。
促使維和行動成員犯罪的另一個因素是聯合國自身以及其維和特派團內部的原因：
聯合國無刑事調查管轄權
聯合國維和行動既不具有強制執行力，也不是純外交手段，而是介於自願和強制之間的一種特殊手段。唯有會員國才具備進行刑事調查和起訴被指控犯罪人的法律能力。
因為聯合國並無開展刑事調查的權力，加之維和部隊的地位及其人員構成的複雜性，使與此相關的內部人員犯罪問題較一般國際組織人員的犯罪問題更為複雜。如果罪行發生在東道國，而該國又無法起訴被指控犯罪的人或追究犯罪人的責任，就需要依賴其他國家來做。如果其他國家未將其刑法適用範圍擴大到在東道國境內發生的罪行，就會出現管轄權漏洞，被指控犯罪人就有可能逃避起訴。這就需要聯合國和犯罪行為人國籍國共同努力加以解決。
因此，當事情涉及強姦和與未成年人發生性關係時，情況就會變得更為複雜，這大大提高了追究責任的難度。聯合國維和人員因此極易逃避懲罰，尤其是作為維和部隊軍事成員的各個派遣國的軍事特遣隊成員。儘管聯合國大會於2003年4月15日通過了第57/306號決議，秘書長也發佈了《關於防止性剝削和性虐待特別保護措施的公報》(ST/SGB/2003/13)，至今已有十三年的時間，但聯合國特派團內部依然存在的大量性侵事例説明，現存的準則、政策和程序以及組織問責機制顯然是不夠的。
有專家建議擬訂一個與管轄權有關的引渡條約，簽訂引渡條約各締約方至少可以依據該條約協調引渡事宜，大大便利了追究維和人員犯罪的刑事責任，從而彌補管轄權漏洞，減少有罪不罰的現象。不過，這一建議的不利之處在於，引渡條約只對締約方有效，從而限制其適用範圍，因為並不是所有國家之間都願意簽訂引渡條約。況且制定條約通常需要很長一段時間。
維和人員職務豁免權的濫用
維和行動實施以來很長一段時間，聯合國及其會員國都不注重對維和人員進行崗前培訓，以加強其對自身權利和義務的認知，也沒有對參與維和人員豁免權的性質做出清晰的認定。雖然近年來，聯合國及其會員國對維和成員犯罪問題的重視程度不斷加強，責任的追究力度不斷增加，規範豁免權的條款也日臻完善，比如《維持和平行動部隊地位協定範本》就明確規定，“被派往聯合國維持和平行動軍事部隊服役的國家特遣隊軍事人員應享有本協定專門規定的特權與豁免權”。犯罪行為人越來越不能夠依靠其特權與豁免逃脱法律的制裁。但在實踐中，規範豁免權的制度仍不完善，加之維和軍人對豁免條款的認知程度有限，濫用豁免權的情形往往不能得到應有的懲罰，藉此犯罪的情形屢見不鮮。
維和部隊性別比例失調
實踐證明，在維持和平的所有領域，按照同樣的標準並在同樣艱苦的條件下，女性維和人員可發揮與男性維和人員相同、甚至更有效的作用。女性維和人員在當地發揮模範作用，她們通常在以男性為主導的東道國社會中鼓勵婦女和未成年人爭取自己的權利，並參與和平進程。她們不僅增強了東道國婦女和未成年人的權利、和性侵受害者進行交談、給予其必要的幫助，而且減少了衝突與對抗、提高了包括婦女和兒童在內的當地民眾的安全意識。但目前來看，在聯合國特派團維和人員中，女性僅佔軍人的約3%，佔警察的約10%，佔國際文職人員的約30%，維和部隊內部男女性別比例嚴重失調。
維和特派團的調查監督機制不完善
對維和人員不法行為的有效監督和調查是一個關係到聯合國國際責任的履行以及受侵害者能否獲得適當救濟的重大問題。然而，維和部隊內部的調查監督機制並不完善，一些主管人員和指揮人員實施紀律的執行力度很弱，縱容軍隊人員與普通居民之間的不正當往來，甚至包庇和縱容手下人員犯罪，軍警巡邏不夠，不執勤的維和人員無事可幹，一些維和人員沒有接受關於行為守則的系統培訓等等。
犯罪發生後，一方面，特派團的調查程序非常繁瑣，往往錯過最佳的調查時間。正如《民警和軍事觀察員風紀問題的指令》所指出，“特派團的調查程序包括初步調查和調查委員會的調查”。如果初步調查表明有關行為嚴重失檢的舉報似乎有充足的理由，特派團團長才會設立調查委員會。調查委員會再來確定事實，然後確定被調查事件的起因和責任。這些調查就耗費了很長時間，即使展開調查，受害人也可能會因為時間太長加上受到驚嚇而忘記許多重要情節，從而錯過最佳的調查取證時間。
另一方面，調查人員的專業性不高。他們多為“熱心的業餘人士”，缺少調查技術方面的專業訓練和經驗，因此，很可能違背程序方面的規定、忽略或遺失重要證據。而對證據處理不當，會導致證據不被法院接受。此外，維和人員輪調率高。從事維持和平工作的人員、特別是實地維和人員經常輪換，加之主管人員或指揮官不配合、甚至故意阻礙調查，這導致很多指控無法具體提出犯罪人的姓名、甚至無法正確識別犯罪人，聯合國意圖追究其維和人員不法行為責任的原意就無法實現。
總之，性剝削和性虐待發生的根本原因就是不平等的權利關係——維和人員與當地居民之間巨大的地位差異。只有消除這種差異、保障當地居民的基本生活水平，才能從根本上消除性剝削和性虐待等嚴重的性侵行為。而恢復和發展當地經濟，重建社會政治體系和司法系統，提高當地人民的基本生活水平，減少對外來援助和保護的依賴才是最基本和最重要的。責任是解決性侵問題的關鍵。而責任的核心在於監督、報告和調查機制的有效運轉，跨部門和部門間的合作和交流，以及在特派團和東道國之間創造和維持一種相互信任和便於溝通的關係。
因衝突或其他災難而流離失所的婦女和兒童屬於世上最不幸的人，他們渴望聯合國及其人道主義夥伴提供安全的避風港。只有聯合國、會員國，以及東道國各方，從預防不當行為、堅決貫徹聯合國維和行動標準和採取救濟措施等方面共同發揮作用，才能使聯合國維和行動有效運轉，從而使之成為維持世界和平的一種真正行之有效的手段。
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