夏梓衿：港英政府主動放棄香港政治改革計劃

近來，部分香港及外國媒體陸續刊文指出20世紀50年代港英政府是由於中國政府的壓力與干預，才被迫放棄在香港推動民主化政治改革。然而，若認真考察當時港英政府最高領導人——時任港督葛量洪本人的説法，便可知道這類斷章取義的説法並不可信且有混淆基本事實之嫌。

2014年10月27日的《紐約時報》發表了記者傑安迪（ANDREW JACOBS）一篇名為《Hong Kong Democracy Standoff, Circa 1960》的特稿。文中，傑安迪先生聲稱自20世紀50年代起，港英政府曾多次謀求在香港推動以民主化為目標的政治改革，但最後卻由於大陸方面的壓力而被迫放棄。文中還特別説明支持此論斷的根據來自英國國家檔案館（National Archives）於2002年公佈的英國外交部檔案。

有關此類論説的新聞報道最早是來自香港本地的《明報》與《蘋果日報》。2014年初，香港輔仁網又刊登了一篇《英國為何不早給香港民主?——英國檔案提供的答案》的文章，其中摘引了英方檔案內英國外交部官員的相關議論與回憶。在這份檔案號FCO 40/327的文件中，記錄了周恩來在1958年1月30日對訪華英國代表團發出的嚴正警告：中國反對英國任何將香港變成自治領的作法。而這段史料在輔仁網的這篇文章則被解讀為“中國大陸反對香港民主自治”的證據。在《紐約時報》的報告中，亦是根據這種解讀得出了“北京曾多次反對港英政府引入民主選舉”的結論並加以報道。

但凡真正研究歷史者，大都明白“孤證不立”的道理。在近現代史研究領域，政府檔案自然是最常見的史料，然而在研究國際政治歷史的過程中，往往需要查閲多國、多層級的檔案文獻來彼此驗證。如“買彩票者”那樣從浩繁如海的檔案中，裁剪隻言片語便迫不及待地加以引用，恐非研究之正道。況且，即便只是仔細閲讀 《英國為何不早給香港民主》文中所展示的檔案原件，便可清楚發現當時周恩來的發言並未談及香港內部政治改革的問題，主要是反對香港若變為自治領而損害中國主權的問題。

《英國為何不早給香港民主?英國檔案提供的答案》文中所引的檔案原件。原文中，周恩來明確指出香港絕不能如新加坡般成為自治領

那麼如果成為自治領對於香港來説，究竟意味着什麼呢？

在大英帝國的殖民地體系中，“自治領”（Dominion）可被視為殖民地邁向獨立的最後一個階段。1931年英國國會正式通過《威斯敏斯特法》（Statute of Westminster 1931）正式承認加拿大、紐芬蘭、澳大利亞、新西蘭、南非及愛爾蘭為自治領，英國不再幹預其內政。二戰結束後，大英帝國日漸衰落的傳統殖民地體系不可避免地走到了盡頭，繼而不得不同意給予各處殖民地更大的自治權乃至獨立。除了上述六個白人為主的殖民地外，此時的英國也難以阻止廣大亞洲、非洲殖民地的獨立訴求，自治領便成為大部分殖民地獨立前的過渡“政治身份”。依照英國政治的代議制議會傳統，其殖民地若要獨立，自然需要“依樣畫瓢”來建立各自的議會政治制度並以此獲取政治合法性。所以，伴隨着各殖民地獨立訴求的高漲，政治改革同樣也在大部分原英屬殖民得以開展。

其實，當年的香港也不例外。

1946年5月1日，英國從日本人手裏再度接管香港。復任總督楊慕琦（Mark Young）馬上雄心勃勃地拋出了自己的“政改計劃”。主旨是成立民選市議會，下放部分港府權利（主要集中於民生領域），該計劃日後亦被稱為“楊慕琦計劃”（Young Plan）。除了推動民主化改革外，“楊慕琦計劃”的另一個意圖便是重塑英國政府在香港的聲望，進而淡化香港人迴歸中國統治的意願，政治改革同樣是為日後獲得自治領地位而作的政治鋪墊。

楊慕琦

不過，此計劃如楊慕琦本人一樣，來的快去的也快。復任僅一年，楊慕琦便退休返英，而他的計劃也很快就被束之高閣。然而，使“楊慕琦計劃”最終化為泡影的並非來自日後中共政府的壓力，而恰恰是港英政府主動選擇的結果。換而言之，港英政府在衡量自身利弊後，選擇放棄在香港推行所謂“民主化”，轉而強化集權的“總督制”。

楊慕琦的繼任者、第22任香港總督葛量洪（Alexander Grantham）便對“楊慕琦計劃”嗤之以鼻，認為此舉只會動搖英國在香港的統治基礎。上任後，他對推動香港政改計劃毫無動作，甚至轉而質疑這種政改方式的合法性與有效性，認為“應否將一個只適用於其他殖民地的理論，用於香港而危害她的未來呢？”

首先，葛量洪非常敏鋭地注意到香港與其它英屬殖民地有着本質性的差異，絕不可等而觀之。他曾在其回憶錄《Via Ports：From Hong Kong to Hong Kong》中異常坦率地寫道：“與大多數的英國殖民地不同，香港最基本的政治問題不是自治或獨立，而是一個對中國關係的問題。”

葛量洪回憶錄中對香港問題的闡述

此話背後的含義便是，在這位港督看來，香港問題的本質是中英關係，而非香港本地的問題而已。香港過去一直是中國主權之一部分且始終受其影響，因此絕無可能依照其它殖民地的方式來推動所謂自治或獨立。葛量洪甚至認為基於這種政治現實，香港事務的管理權責不應該隸屬於英國殖民地部，而應交由外交部來處理，處理香港問題勢必需要牽扯到中英兩國關係。

基於這個基本判斷，葛量洪認為“楊慕琦計劃”所提出的政治改革目標是不切實際的臆想。該計劃不過是在簡單照搬當時英國殖民地部在其他殖民地所推行的政策。在回憶錄中，葛量洪非常不客氣地批評了他的前任與殖民地部的官僚們，他指出這些人根本沒有意識到“香港永遠不能宣佈獨立，她只能繼續是英國的殖民地，或被中國收回成為廣東省的一部份”。

另一方面，當時香港各階層同樣未能就政治改革議題達成過一致，政治改革方案因此長期處於擱置狀態。

1949年中共建立政權後，葛量洪變得對政治改革計劃越來越不耐煩。因為他開始擔心在當時的政治環境下，如果在香港推動市議會選舉，很可能會出現親共乃至共產黨勢力贏得選舉的尷尬局面。20世紀50年代初，他與香港行政局的官員皆認為若實施市議會選舉，“那是太危險的做法了”，很可能會出現左派議員佔多數的情況。

於是，在1952年前後，葛量洪一直在努力説服英國政府放棄整個政治改革計劃。起初，殖民地部並未理睬他的意見，依舊堅持通過了“楊慕琦計劃”的草案。不過，在之後的國會辯論時，葛量洪爭取到了時任國務大臣的支持。其實，道理也很簡單。因為當時英國本土選民其實對香港政治改革議題同樣毫無興趣，沒人關心香港能否推行民主選舉制度。在大部分英國人眼中，香港只要能維持其貿易與經濟地位即可。

葛量洪與總督府華裔員工家屬的合影

1952年10月20日，英國下議院正式宣佈徹底放棄“楊慕琦計劃”，停止香港的政治改革計劃。2天后，葛量洪在香港立法會會議中又特別重審了下議院的這個決定。在講話中，他直言：未來將拒絕任何重大的政治改革提案。此後，香港政治改革的議題便從港英政府的議事日程中徹底消失，直到20世紀80年代。

葛量洪的講話，香港立法會1952年10月22日會議記錄

所以，早在1952年英國政府便已經徹底放棄在香港推動政治改革或曰所謂“民主化進程”。今日若僅憑周恩來多年後的發言推導出中共施壓迫使英國不得不終止香港政治改革的結論，似乎是顛倒了歷史發展的因果順序。還值得一提的是，周恩來之所以在1958年會作如此發言的另一個重要背景便是當時新加坡即將成為自治領。周恩來很可能是希望藉此提醒英國政府不可在香港問題上損害中國之主權。

50年代初，作為一位英國“老保守黨”葛量洪之所以積極主張放棄“楊慕琦計劃”，或許更多是出於實用主義的考慮。他非常清醒地意識到對任何一箇中國政府來説，香港都是“屬於中國而被他國統治的地區”。無論是否是共產黨政權，都不會改變這個事實。

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