田孟：年底扶貧的米麪油到底該送往誰家

前段時間，有媒體援引10月8日審計署發佈的公告關於“廣西壯族自治區馬山縣違規認定3000多名扶貧對象”並“虛報脱貧人數2272人”的報道，引起了社會各界的廣泛關注。此次事件不僅暴露了馬山縣扶貧工作存在的問題，同時也反映出了扶貧工作中存在的普遍性問題。其中，扶貧對象難以認定、貧困標準難以制定，是當前基層扶貧工作面臨的首要難題。

扶貧對象的識別是開展扶貧工作的前提，具有十分基礎性的作用。試想，如果連扶貧的對象都搞不清楚，那麼扶貧工作就不可能具有針對性，從而也就談不上有什麼效果和現實意義，甚至還有可能出現嚴重的違法違規行為，引發羣眾不滿和社會不穩定。為此，習近平同志提出“精準扶貧”的理念，要求要“扶到點上、扶到根上，扶貧扶到家”。

然而，精準扶貧要搞準搞實，卻並不是一件容易的事。當前，扶貧對象的識別主要依賴於貧困標準。問題在於，現在的貧困標準往往很難制定；甚至可以説，基層政府根本沒法制定切合實際的貧困標準。這裏面主要有兩個原因：

其一是農民的收入狀況遠遠超出了政府目前的統計能力（也是治理能力）；因此，基層政府確實搞不清楚農民的實際收入水平。

其二是因為之前基層政府在上報當地貧困人口時，為了能夠獲得更多的扶貧資金，往往採取比較寬鬆的統計口徑（基本上是粗略估算的），並傾向於多報貧困人口的數量；而由於上級政府更不可能瞭解到當地實際的貧困人口情況，只能進行形式化的審查，而在實際內容上則一般是依據下面上報的數據進行微調乃至不調（因為缺少調整的科學依據），最終確定當地貧困人口的規模，併成為後續開展扶貧工作的重要依據；然而，這個數據被確定後返回到基層政府，反而讓基層政府沒法制定出詳細的貧困標準。統計上的虛在分配上的實中漏洞百出。

2012年12月29日至30日，習近平在河北省阜平縣看望慰問困難羣眾，考察扶貧工作

以筆者調查的M縣為例。當初縣政府上報的貧困人口是7萬人。需要説明的是：首先，這個數據本身就是不實的，因為各種客觀條件限制，當地政府根本搞不清楚轄區內農民的實際收入水平。其次，這個數據往往是偏大的：一是為了防止上級政府削減，比如上報了7萬，最終批下來的可能是6萬（但上級政府其實也根本沒有什麼科學的削減依據）；二是為了獲得更多的扶貧指標，給當地農民爭取到更多的財政資金。據當地一位縣委主職幹部估計，全縣“真貧困”的人口大概是5萬，上報數據多報了2萬人。意外的是，上級政府最終並沒有削減上報的人口規模，認定了該縣有7萬的貧困户需要扶貧。於是，之前在統計上的缺陷很快就在扶貧名額和真金白銀的分配中出現問題。由於分配這些指標和資金需要制定出一套標準，但這裏的關鍵問題是這個標準根本沒法制定出來。假如按照7萬人的上報數據制定貧困標準，那虛報得到的2萬人指標肯定對應了比2萬人更多的競爭者，大家都覺得自己應該享受扶貧，因此必然會引起爭奪乃至上訪，總之在農民那裏不好交差；但是，假如按照5萬人的實際貧困人數去制定貧困標準（姑且不管這個估算是不是準確，實際上顯然也是不準確的），必然會多出來2萬人的扶貧指標沒法落實，於是，基層政府向上不好交差。對於那5萬真貧困的農民，獲得扶貧幫助基本沒有任何爭議。問題在於，那些享受了多出來的2萬人指標的人，往往並不是真貧困，有些甚至還有樓房、小轎車，給他們扶貧款，不僅不符合政策要求，而且還會引起農民的反對和上訪——這筆錢給誰都不合適，但不給又不行。

案例縣的扶貧困境具有很強的典型性。而且，在低保指標的分配、救濟款的發放等工作中也存在類似的困境和問題。馬山縣此次事件，除了媒體比較關注的涉嫌違法犯罪的行為以外，更需要關注的是這種更深層次的普遍性矛盾和問題。從目前的情況來看，精準扶貧在制定詳細的貧困標準時，存在很大的難度，因此需要進一步結合實際，解放思想。

首先，當前農民的收入沒法確切地統計出來，這是一個客觀存在的事實。這種情況的出現，乃是與當前的經濟結構和農民就業形式有很大的關係，不能完全歸咎於基層幹部的統計工作不努力。就拿農民在城裏有房來説吧，為了孩子結婚等原因，的確有部分農民在臨近市縣買了商品房，而且地方政府往往出台很多鼓勵政策刺激農民買房，消化地產過剩的壓力；然而，由於有很多商品房在審批過程中的用地程序不規範，導致很多農民買的房子根本就沒有辦房產證。對於有了房產證的，政府自然可以很輕易地查到信息；但是，對於沒有房產證的，政府就很有可能查不到——這對那些被查到了有房的農民就很不公平。其次，有些農民被查到在城裏有房，但其實這並不是他的房子，實際上很有可能是親朋好友借他的名義在城裏買的房子。顯然，農民在城裏有房的情況，實際上很複雜，政府有限的統計能力根本應付不過來。統計不準是客觀存在的，不應迴避這個事實的客觀性，而應將此作為制定相關政策的一個重要前提。擺正了這個認識，有助於政府實事求是地制定路線、方針和政策。

其次，由於農民的實際收入統計不準，因此必然導致貧困人口統計不準，這在一定階段內也是必然的。因此，各級政府在上報和核準貧困人口時，除了要加強工作外，還要創新識別機制。由於農民的鄉里鄉親往往能夠比較確切地知曉其收入狀況，因此，以一個行政村乃至自然村為基本單位，可以比較準確地掌握農民的實際收入和經濟差距。因此，目前各地的精準識別工作都特別強調要召開村民大會或村民代表大會，並且要求識別結果要在村裏公開公示。然而，在識別工作量大、人少而時間又緊迫的條件下，召開會議和公開公示卻很容易變成走形式。整個識別工作變成了政府的事情，農民覺得與自己沒關係，因此在旁邊看熱鬧。總之是村民沒有被有效地調動起來。

因此，精準扶貧要善於利用村民自治制度。要想辦法讓貧困識別工作變成是農民自己的事情，而不僅僅是政府幹部的事情。積極利用村民自治制度，可以將政府辦不好的事情交給或許能夠辦得好的村民集體（當然，我們的期待也不要太高），這時，政府便能夠從繁雜的具體的事務中解放出來，着力於監管與監督，因此也轉變了政府的職能。在這方面，我們應該要相信農民，對村民自治保持信心，同時也要加強政府的能力建設。“精準”到底是什麼意義上的精準，將決定此次扶貧攻堅的成敗。

歸根到底，基層政府在開展精準扶貧工作中出現的具有普遍性的困境，反映出了當前國家基礎性能力不足的深層次問題。但這個問題不是短時間內能夠解決的，需要在思想上做長期準備。在這種情況下，有效地利用村民自治，或許能夠起到四兩撥千斤的巧力作用。

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