左錦濤：美軍艦在南海“劃圈”，將會選中國的哪些島礁？

今年3月1日，美國國防部長卡特在演説中強烈批評了中國在南海的軍事部署，稱““中國不應推進南海軍事化……特定行為將產生特定的後果。”此番言論呼應了近幾年來美國在南海愈加頻繁的干涉行動。實際上，早在去年11月3日美“拉森”號驅逐艦駛入南沙羣島的渚碧礁12海里區域之後，美國防部官員就表示，美軍計劃每季度在南海“人造島礁”12海里內巡航兩次，以“提醒中國和其他國家尊重美國在國際法下的權益”。隨後在今年1月30日，美“柯蒂斯·威爾伯”號驅逐艦就在未通知中方的情況下，進入西沙羣島的中建島12海里區域內。這兩次行動雖然在性質上並不相同，但同屬於美國干涉其他國家海上權益爭端的一個項目——“航行自由項目”（Freedom of Navigation Program，以下簡稱FON項目）。

“航行自由項目”是美國基於《聯合國海洋法公約》和相關國際習慣法而實施的“法律”行動（然而值得一提的是，美國國會尚未批准該公約）。在該項目下，軍艦巡航的目標島嶼是經過“精心”挑選的，巡航方式也是經過仔細斟酌的。渚碧礁事件和中建島事件，代表了美國巡航南海的兩個典型案例。對它們進行的分析使我們可以預測，美國在未來一年內將可能在南海的哪些島礁繼續“劃圈”，而面對美國的行動中國有哪些可行的選項。

“航行自由項目”：霸權主義的“執法”

“航行自由項目”是美國國務院、國防部和一線部隊等多部門聯合執行的行動計劃。該計劃有着詳細而完整的標準和程序，只要政府高層決定就可以按照程序啓動。FON項目的文件於1982年由里根政府簽署並實施，並在之後的實踐中逐步完善。根據美國國務院已經公開的文件，美國實施該計劃旨在在全球範圍應對六大類“不符合《聯合國海洋法公約》（以下簡稱公約）”的所謂“過度海洋主張”（excessive maritime claim），即反制沿海各國對海洋的“過度利益訴求”。這六大類包括：

1、不被美國所承認的歷史性海灣/歷史性水域的宣稱；

2、領海基線的劃分不符合反映在公約中的國際習慣法；

3、對於軍用艦船、潛艇、飛機經領海的無害通過予以禁止或施加限制，且不符合反映在公約中的國際習慣法；

4、領海宣稱超過12海里；

5、將權力延伸超過12海里的行為，例如設置安全區等，目的是限制與資源開發無關的公海航行自由；

6、羣島水域限制相關水道同行自由的行為，以及其他行為等。

資料來源：美國第49號國家安全指令，1992年

FON項目實施的基本程序包括：一方面，由美國務院進行的外交抗議，並與所謂的“過度聲索國”進行磋商以達成相互諒解的立場；另一方面，由美國務院和國防部合作，國防部在列好的目標名單中選擇，然後下令一線部隊執行的軍事宣示行動。一線部隊採取相關文件、手冊或備忘錄的規定，以特定的行動達成國務院和國防部設想的外交效果，例如以常規狀態通過某一水域等。全部的程序步驟結束之後，美國防部會向國會提交報告，並由國務院公佈每一年度的實施情況。由此可見，FON項目是典型的“世界警察”“執法”活動，美國宣稱為維護《聯合國海洋法公約》所確定的準則而“盡心盡力”。

根據美國的年度報告，自2007年開始至今，中國每年都會登上FON項目的被“執法”名單。具體來説，中國的“過度海洋主張”大致可分為三類：對其專屬經濟區的航行自由施加限制；在並非其領海或與臨近國家權利重合的地區進行非法的考察或建設活動；限制外國軍艦、潛艇或飛機對其領海的無害通過，要求事先通報。其中和我國的南海島礁有關的，主要是後兩者。針對這兩者，美國FON項目的軍事宣示行動主要有兩種形式：以所謂“無害通過”的方式經過我國控制岩礁的12海里海區；以常規狀態通過我國控制的低潮高地（人工島）的12海里海區。第一個挑戰的是我國關於“外國軍艦飛機通過我領海須獲許可”的國內法，第二個挑戰的則是我國對南海的低潮高地是否有領海的主權宣示。在之後的部分我們將具體討論這兩點。

總體來看，美國針對南海的FON項目，特別是軍事宣示行動，雖然是打着“維護《聯合國海洋法公約》”的法律旗號，但始終是一個具有濃厚霸權主義色彩的政治行為。在這裏且不討論美國的法律依據是否充分，從其行動程序中就可以管中窺豹。一方面，美國在並未批准公約的情況下，就單方面宣稱負有維護公約的義務，將自己擺在執法者的位置上來判斷諸如“歷史性水域”之類的法律問題；另一方面，國際社會對於“無害通過”等國際海洋法的問題並未達成一致意見，然而美國卻將自己的意見凌駕於其他國家之上，在有關國家的國內法與公約未發生明確衝突的情況下，擅自挑戰這些國家的國內法。這些都損害而非促進了航行自由，更不利於國際海洋的安全。

美國南海“執法”的選項之一：“無害通過”

1982年制定的《聯合國海洋法公約》是當代國際海洋法的基本框架。它將過去許多國際習慣法轉變成為了更加清晰和明確的成文公約。這是一項偉大的歷史進步，但同時也是發達國家和發展中國家相互妥協的產物。因此在許多具體條款和簽署通過等問題上，仍有許多待明確和協商的爭議。這就給美國的“航行自由行動”提供了所謂的法律旗號。美國根據自己的利益訴求來解釋公約，對其他國家並未明確與公約牴牾的行為進行“執法”。特別是當美國與該國的關係發生緊張乃至衝突時，FON項目就會成為一個披着“法律”外衣的政治工具。如今，隨着美國實施“亞太再平衡”戰略、介入南海事務，與中國的衝突越來越多，中國就日益成為了“阻礙國際航行自由”的“違法者”和“執法對象”。

如前文所述，美國FON項目中軍事宣示所挑戰的第一個對象，是中國關於領海內外國軍事船舶及飛機“無害通過”的國內法律規定。“無害通過”是一項古老的海洋法權利，於1982年被正式寫入《聯合國海洋法公約》中。根據公約第二部分第三節，在不損害沿海國的和平、良好秩序或安全的情況下，外國船舶可以“迅速地和連續不停地通過沿海國的領海而無需事先通知或取得沿海國的許可”。然而這裏只對“外國船舶”作了總體的規定，並沒有區分軍事船舶和民用船舶。因此在軍艦是否有無害通過權的問題上，各國就產生了分歧。美國主張軍艦隻要滿足公約第18條的規定，完全停止一切軍事功能（如停止火控雷達運轉）而只保留航行能力，就可以在不通知沿海國的情況下實施“無害通過”。中國等20多個國家則主張，軍事船舶的“無害通過”需要預先批准和通知，並制定了相應的國內法。

在這裏必須指出，中國對外國軍艦“無害通過”的限制並沒有違背公約。在公約第25條中規定，沿海國可以在其領海內採取必要的步驟以防止非無害通過。只要不是在外國軍艦完成“無害化”後仍拒絕其通過，中國要求事先批准的國內法就並沒有在事實上損害“無害通過”和航行自由。因此《中國領海及毗連區法》並沒有與公約發生衝突。然而美國將中國等國家制定的事先批准程序，單方面地解釋為對航行自由的限制，並出動軍事船舶故意違反中國的國內法律而進入中國的領海。中國西沙羣島的中建島事件，就屬於這一類行動的範疇。而且根據已經公開的實施記錄，從2011年開始這一類“執法”行動成為美國FON項目軍事宣示的重點之一。在未來的一年內，美國很有可能再次在南海方向上挑戰中國的《領海及毗連區法》關於“無害通過”的規定。

由此可以推斷，美國將可能繼續派出軍艦在中國控制下的南海島嶼和礁石12海里區內實施“無害通過”（這裏特別要強調是那些自然形成的島嶼和礁石，而不是之前並非島嶼、經人工吹填等方式形成的人工島）。根據中建島事件的經驗，那些面積較大、其他國家提出領土爭議、進行過或正在進行人工加固作業的南海島礁，將有可能成為美國重點“照顧”的目標。

在這種情況下，中國的海上部門完全可以依照《領海及毗連區法》第十條，“令其立即離開領海”，對所造成的損失或者損害要求其自己負責。更進一步的，中國也可以依照美國的標準如法炮製，定期“無害通過”美國的領海區域。實際上，去年9月份中國海軍的五艘軍艦在阿拉斯加海域已經進行過這樣的實踐。這種反制措施既可行，風險也較低。當然，從根本上解決這一衝突的方法，仍然是依靠中美兩國海上部門的協商，建立起類似“中美海空相遇安全行為準則”的雙邊機制，以取代現有較為模糊、操作性有缺陷的《中美海上軍事安全磋商協定》。

美國南海“執法”的選項之二：通過“低潮高地”12海里區域

美國在渚碧礁的行動則屬於另外一類：以常規武裝狀態通過中國控制的“低潮高地”12海里區域內。我們知道，外國軍艦經一國領海的無害通過需要“無害化”，即停止一切軍事功能，然而在非領海的海域無須遵循這項規定。因此一國軍艦通過一片水域，如果實施無害通過，實際上可以視為軍艦所屬國的一個態度：這片水域是屬於某個國家的領海。當然，反之就是表示這片水域並不是某個國家的領海。

與這個問題密切相關的概念是低潮高地。島嶼和礁石在高潮和低潮時都是露出水面的，然而低潮高地僅在低潮時露出水面，在高潮時則沒入水中。這個區別在法律上有着重要意義：島嶼和礁石周邊擁有12海里寬度的領海；公約第13條規定，低潮高地若在大陸或島嶼的12海里之內，則低潮高地周邊的12海里也是領海；反之，則沒有領海；人工建造的島嶼是沒有領海的。在南海地區，這種島嶼、礁石和低潮高地相間分佈、距離不一的地理條件，就給美國的“執法”行動創造了條件。

具體到渚碧礁的案例中，作為一個低潮高地的渚碧礁處在一個地理和法律上非常模糊的位置。從地理位置上看，渚碧礁距離最近的中國島嶼中業島有12.42海里，距離最近的鐵線礁則不到12海里。因此根據公約，它周邊擁有領海的法律依據並不充足。美國出動“拉森”號驅逐艦執行FON項目的軍事宣示行動，原計劃以常規狀態（即非無害通過）進入渚碧礁的12海里區域內：這種行動就表達了“美國否定中國在渚碧礁周圍有領海”的外交態度，或是釋放了這樣一種外交信號。這將迫使中國在渚碧礁以及類似島嶼、礁石和低潮高地的法律地位問題上表態，從而處於進退兩難的地步：進，明確它們的法律地位，則與法理上找不到充足的證據，同時將喪失中國“模糊立場”的外交空間；退，不作聲張，忍氣吞聲，將有可能鼓勵美國及其盟國進一步的外交行動，使南海問題進一步複雜化。

然而令人哭笑不得的是，美國軍政各部門在行動協調上出現了問題，反倒幫了中國一把。“拉森”號逼近渚碧礁的事件後，美國參議員麥凱恩要求國防部公佈細節，原因是“拉森”號可能是無害通過了渚碧礁周圍的12海里區域。如前文所説，美國要想達到否定“渚碧礁周圍12海里”的目的，就不能無害通過；如果無害通過了，反而是變相承認了中國在這一海域是有領海的的。根據媒體報道，五角大樓在這一問題上給出了互相矛盾的描述。一名美國軍方官員曾表示，“拉森”號的巡邏是“無害通過”行動，但之後稱這是錯誤説法。總之，美國的行動很有可能並未達到預期的外交效果。

然而這一次事件卻給我們了一個警示。特別是中國正處在人工吹填或其他作業的低潮高地和岩礁，不論在地理上還是法理上都是很脆弱的，因此將很有可能成為美國FON項目軍事宣示的另外一類重要目標。因此從法律的角度看，不利於中國的低潮高地（人工島），應儘量避免任何可能表明“主權擁有與否”的外交表述，即延續一貫的“模糊政策”。但這不意味着在法理上中國將無所作為，而是可以靈活運用。例如根據公約第60條，在我國在低潮高地上設置的人工島及其他設施周邊劃定500米的安全帶，並部署必要的力量進行保護作業；當美軍執行FON項目的艦隻駛入12海里時，我國的艦隻跟蹤並根據公約第60條第4款，表明自身正在以適當方式保護該設施，建議美軍艦隻改變方向以免發生碰撞。總之，依據公約中國完全可以在事先削弱美國行動的法理基礎，從而在輿論和政治鬥爭中奪回部分主動權

孫子兵法有云：“無恃其不來,恃吾有以待也；無恃其不攻,恃吾有所不可攻也。”中國不應寄希望於美國人每一次都犯錯，而應從輿論、法理、軍事、政治和技術等多方面做好準備。只有在將國家的各種實力，從技術和軍事實力到法律和政治力量結合起來，才能在南海問題上反制美國的霸權主義之“劃圈”。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。

秋月春風不了情解讀：

如果按照美國或者其僕從國的理論，那麼作者的論述顯然是專業的。但是，比國際法早40年的九段線才是中國南海主權的根本依據。