桂華：土地增值收益如何分配

【每年兩會，政府工作報告中，關於土地的議題都成為許多人關注的焦點，今年也不例外。正在人大審議的《政府工作報告》顯示，加快農業結構調整。深化農村改革始終是重點工程。報告指出：要“積極發展多種形式農業適度規模經營，完善對家庭農場、專業大户、農民合作社等新型經營主體的扶持政策，鼓勵農户依法自願有償流轉承包地，開展土地股份合作、聯合或土地託管。深化農村集體產權、農墾、集體林權、國有林場、農田水利、供銷社等改革。”城鄉土地流轉問題之下，本文作者重點分析了土地增值收益如何分配這一關鍵性問題。】

土地自然增值的來源

城鄉建設用地的顯著市場價值差異是推動制度改革的基本動力。農村集體建設用地藴含巨大財富的話語瀰漫於當前社會中。曾媒體報道，有專家估算出我國農村建設用地的價值為130萬億，具體算法為，通過2012年全國土地出讓面積和合同成交價款計算出建設用地價格為每畝56萬元，再以此推算全國2.46億畝的農村建設用地總價值。我國2013年GDP總值約為56萬億，放開農村建設用地市場竟然可帶來相當於當前國內生產總值兩倍多的社會財富，這必然是不可能的。按照城鎮國有建設用地出讓平均價格估算農村建設用地市場價值，表明包括部分專家在內的社會公眾陷入土地財富“幻覺”。

上述估算方法的明顯錯誤之處是忽視總量概念。商品市場價格由供求關係決定，供給缺乏彈性而需求旺盛則會推動商品價格快速上漲。近年來我國城鎮建設用地出讓價急劇上升由快速城鎮化用地需求增加與建設用地供給不足造成。為了節約土地資源和促進城鎮合理建設，我國採用偏緊建設用地供給政策。國土部近年來每年批准建設用地計劃指標約50萬公頃左右，低於地方政府需求。在國有建設用地供給中，剔除掉公共基礎用地一類劃撥供給之外，每年政府出讓土地佔全部不足60%。以2013年情況為例，當年我國出讓國有建設用地共36.7萬公頃，包括住宅用地、商服用地與工礦倉儲用地三類，這三類土地在全部土地出讓中的比例大致為3:2:5。住宅與商服用地價格高，政府除去徵地補償與土地開發等成本支出之後，可在這兩類土地出讓中獲得“土地財政”收入，而工業倉儲用地出讓收入一般與成本相抵，政府基本不能從中獲得節餘。我國政府壟斷城鎮建設用地一級市場主要是從佔全部建設用地供給量不足三成的住宅和商服用地中獲益。這就意味着，唯有城鎮住宅用地與商服用地供給總量較少時，才能維持二者較高市場價格。放開農村建設用地入市必然會打破當前城鎮建設用地市場均衡，造成建設用地市場價格下降。由此可見，不能用城鎮建設用地市場價格推算農村建設用地財產價值。

城鄉建設用地總量概念的另外一個表現是，城鎮化不可能無限擴張，這便決定縱然建立城鄉建設用地統一市場，也不是所有的農村建設用地都可以轉化為城市建設用途。從2000年到2013年我國城市建成區面積由3366萬畝擴大到7185萬畝，城鎮化率提高17.48%，相當於每城鎮化率每提高一個百分點增加城市建成區面積218萬畝。按此規模計算，城鎮化率再增加20%，需佔用土地4360萬畝。當前我國農村建設用地超過2億畝，如果未來退出1億畝，也因城鎮發展規模限制而無法直接徵收或者以建設用地指標形式消化的。這進一步説明，農村建設用地藴含巨大財富觀點的荒謬性。

在缺乏建設用地總量概念情況下，有人認為城鄉收入拉大的重要原因是農民所擁有的土地資源不能帶來財產收益，並將原因歸結為制度不合理。這類觀點在社會上廣為流行説明部分學者與一般大眾誤會了土地增值原因。土地市場價格是地租資本化的反映。城鎮建設用地市場價值高由級差地租規律造成，表現為城鎮建設用地價格與區位因素高度相關。2013年全國105個監測城市綜合地價、商服地價、住宅地價和工業地價每平方米分別為3346元、6306元、5033元與700元，符合地租競價規律。

城鎮化表現為城市邊界變化與內部空間佈局變化，這帶來特定地塊的區位變化。例如之前城鎮外圍規劃區農用地或未利用土地進入建設區變為建設用地，或者城鎮內部基礎設施建設帶來原有建設地塊相對位置變化，受級差地租規律支配，兩種情況下特定地塊的市場價值都發生變化。我國當前城鎮化分為邊界擴展和內部密度增加兩方面，既造成部分農地轉化為新增建設用地，也造成城鎮存量建設用地整體價值提高，實現城鎮化過程中的土地自然增值。

爭奪土地利益的主體

土地本身不產生財富，城鎮化過程中的土地自然增值收益是由城鎮化帶來的。具體而言，有兩方面因素造成當前城鎮建設用地（主要是住宅用地和商服用地）市場價值高於農地，分別是偏緊的土地供給政策抬高城鎮建設用地價格，以及城鎮化帶來建設用地需求增加和區位條件改善。前一方面可看做是土地增值的政策因素，後一方面屬於推動土地市價上漲的經濟因素。這兩方面都與土地佔有者的私人行為都沒有關係，即無論是新增建設用地升值還是存量建設用地升值都不是私人投資結果。孫中山曾指出，“地價高漲，是由於社會改良和工商進步……由眾人的力量經營而來的；所有由這種改良和進步之後，所高漲的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有”。依照土地“漲價歸公”原則制定的土地政策包含土地自然增值收益社會化目標。土地在我國屬於公有制基本生產資料，土地公有制內在包含土地增值收益在社會大眾間公平分配的原則。土地增值收益分配上的利益主體可區分為四類。

一是城鎮居民。此處所指的城鎮居民包括擁有城鎮户籍的居民和一部分沒有城鎮户籍卻在城鎮擁有房產農民。這部分城鎮居民擁有房產，成為城鎮存量建設用地的實際佔有使用者。我國城鎮住宅類建設用地使用權為70年，商業用地使用權為40年使用期限。在快速城鎮化過程中，城市人口集聚與投資增加提升城市經濟密度所帶來的存量建設用地自然增值轉為城鎮居民房產價值上升。在法定期限內，建設用地使用權實質具備所有權權能，《物權法》規定“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”，這意味着城鎮居民永久佔有部分高價值存量建設用地。地租本質是土地所有者基於土地壟斷佔有對社會財富的分享。當前我國城鎮房地產市場中的投資性需求旺盛由土地增值收益預期拉動，部分城鎮居民將購房當做投資手段。過去十年間一些大中城市的房價翻幾番，為廣大投資者帶來巨大收益。這部分收益本質是對土地增值收益的分享，即社會財富通過房價上漲變為部分居民私人收益。為了促進社會公平，近年來我國開始房產税試點工作，第一批納入試點的城市包括上海和重慶。房產税以房產價值為徵税基礎，可將城鎮存量建設用地的部分地租收入轉化為公共所有。當前我國正在加快房地產税立法，財政部財政科學研究所原所長賈康對媒體透露，這項工作將在2017年兩會前完成。

二是城郊農民。城鎮擴展造成一部分城鎮近郊農村土地變為城鎮建設用地。依據《土地管理法》、《城市房地產管理法》的相關規定，農村集體所有土地通過徵收程序變為國有土地之後才能從事城鎮建設。國家動用徵收權強制消滅集體土地所有權，再將其轉化為國有建設用地在土地一級市場上出讓，獲得新增建設用地增值收益。徵地時農民獲得不超過原產值30倍的土地補償和安置補償。部分人認為按照原用途實施徵地補償是對農民財產權的剝奪，提出按照出讓時市場價格補償，社會上流行的徵地中“保護農民利益”話語中所指的“農民”主要是指近郊農民。

三是進城務工農民。國家統計局公佈的《2014年全國農民工監測調查報告》顯示，2014年全國農民工總量為27395萬人，其中外出農民工16821萬人，本地農民工10574萬人。由於缺乏在城鎮定居條件，數量龐大的農民工長期維持城鄉“兩棲”生活狀態。限制農民在城市安居的原因之一是農民不能享有城鎮住房保障政策。《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》將“有序推進農業轉移人口市民化”作為基本目標之一，規劃到2020年完成1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落户。為實現上述目標手段，需要通過廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農民工居住條件。土地出讓收入構成大部分地方政府落實保障性住房政策的財政基礎，隨着新型城鎮化政策落實，農民工將逐步擴大分享城鎮化帶來的土地自然增值收益。

四是留在農村的農民。未來我國城鎮化率提高到70%水平時，依然有超過4億農民留在農村生活。當前國家政策一直強調土地出讓的非成本性支出向農村傾斜，如2007年中央一號文件提出“逐步加大政府土地出讓收入用於農村的比重”；2008年明確規定“政府土地出讓收入用於農村建設的增量要明顯高於上年。耕地佔用税新增收入主要用於“三農”，重點加強農田水利、農業綜合開發和農村基礎設施建設”，2009中央一號文件再次強調“大幅度提高政府土地出讓收益、耕地佔用税新增收入用於農業的比例,耕地佔用税税率提高後新增收入全部用於農業,土地出讓收入重點支持農業土地開發和農村基礎設施建設。”2014年全國土地出讓收入42940.30億元，扣除掉包括徵地拆遷補償、土地出讓前期開發、補助被徵地農民等成本性支出共計33952.37億元之後，政府獲得土地出讓收益為8987.93億元。這部分土地出讓淨收益主要用於城市建設、農業農村、保障性安居工程等方面。城鎮化過程中的土地增值收益主要通過土地開墾費用於土地整理、耕地佔用税新增收入投入農田水利建設、農業綜合開發和農村基礎設施建設等途徑為留在農村農民分享。當前以成都市和重慶市為代表的一些地方政府，以城鄉建設用地增減掛鈎政策為手段展開的建設用地制度改革工作，也包含擴大農民分享土地增值收益的“城鄉統籌”內涵。

土地增值收益分配結果

當前對農村建設用地禁止入市政策的批評，本質指向的土地增值收益分配方式。社會上流行的觀點是，在現行徵地制度下，政府與房地產開發商聯合攝取土地增值收益，農民的財產權利被剝奪。這種觀點存在諸多謬誤。

首先，這種看法將房地產商的投資利潤與土地增值收益混淆。過去十多年我國房地產市場蓬勃發展帶來房地產領域的較高投資回報率，也造就一大批房地產商富豪。房地產商投身房地產行業獲取正常利潤，屬於有賺有虧的市場行為，與當前興起的電商等其它行業投資的性質一樣。不可否認，有一部分房地產商從政府獲得建設使用權是為了囤地，他們拿地後不開發等待城鎮建設用地升值而直接獲得土地增值收益。為打擊開發商囤地行為，國土資源部出台《閒置土地處置辦法》並建立土地利用巡查制度。規範土地增值税徵收也具有抑制土地投機行為的作用。通過土地投機獲得土地增值收益與城鎮建設用地市場管理不規範有關，與城鄉建設用地二元制度無關。進一步言，假若實施城鄉建設用地同等入市，開發商依然可以從政府或者農民那裏獲得建設用地使用權之後，將其閒置等待升值。嚴格建設用地市場管理而非取消徵地制度是減少土地投機行為的唯一辦法。

其次，將政府與農民對立起來。徵地過程中政府與農民利益博弈被形象地描述為，“徵走農民一頭牛，補給農民一隻雞”，基於此，徵地拆遷中的“釘子户”被賦予對抗政府權力的維權英雄色彩。這類看法有兩點不妥。首先沒有對農民進行分類，被徵地拆遷農民的利益不等於全部農民利益。從上文分析中可以看出，土地增值收益分配中的農民包括“進城務工農民”、“城郊農民”與“留在農村農民”三類。鑑於城鎮必須沿着平面向外擴展，唯有“城郊農民”才能成為被徵地拆遷對象。這就意味着“釘子户”代表的是位於城郊的部分農民利益。土地增值收益總量是有限的，對城郊被徵地農民無限補償，其它利益主體能夠分享的土地自然增值收益必然減少。

另外，上述看法誤解政府的利益訴求，將政府看做是脱離甚至違背民眾利益的獨立利益主體。2006年國務院辦公廳日前下發的《關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》規定，從2007年開始我國實施土地收支“兩條線”， 土地出讓收入在財政上納入政府基金性收入管理。從支出角度看，土地出讓成本性支出主要補償給農民，土地非成本性支出按照規定主要包括三部分，其中一部分用於城鎮建設、一部分用於農村建設支出、一部分用於保障性住房建設，非成本性質支出為公共性支出。近年來財政部公佈數據顯示，土地出讓收入中80%為成本性支出，20%才為具有公共性質的非成本性支出。這就是説，除掉土地開發成本之後，土地自然增值收益中的絕大部分為徵地拆遷農民獲得，一小部分為公眾分享。公眾享有少部分土地增值收益通過國家壟斷土地一級市場實現的。如果取消徵地制度或者進一步提高徵地補償標準，政府獲得的土地出讓淨收益隨之降低，公眾分享土地增值收益部分也將減少。

從利益主體角度看，在現行制度下，土地增值收益的主要獲益者分別是城鎮居民與城郊農民，前者通過城鎮房產升值獲益，後者獲得高於農地地租的徵地補償。相對而言，進城務工農民與留在農村農民所分享的土地自然增值收益較少，原因是不僅很少進城農民有能力在城鎮買房置業，而且他們也不能享受城鎮保障性住房政策，另外當前土地出讓收入向農村傾斜投入的力度也不夠。

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