魏迪英：從智庫報告分析美國TPP政策
2016年2月4日，12個環太平洋國家，美國、日本、澳大利亞、加拿大、新加坡、文萊、馬來西亞、越南、新西蘭、智利、墨西哥和秘魯，簽署了跨太平洋夥伴關係協定(TPP)。此外，印尼等國家宣佈有意願加入TPP。
TPP協定簽字後，須提交各簽署國立法機構批准，相關程序預計將需要數年之久。在一手推動TPP的美國，奧巴馬政府幾經波折，終於在2015年5月獲國會“快速通道”授權。根據這項《貿易授權法案》(TPA)，在政府向國會提交TPP協定後，後者須在90天內表決是否批准，而不能予以修改或拖延。
TPP協定在美國，以及各簽署國家中，引起許多爭議。在美國，由於擔心TPP拉高失業率、壓低工資水平，工薪階層堅決反對TPP。經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨認為TPP增加經濟風險，為富人牟利；保羅·克魯格曼表示TPP對全球經濟或美國經濟都無補於事，在政治上缺乏支持。既然TPP在美國民眾中不受待見，民主黨的桑德斯和共和黨的特朗普，目前都樂意借抨擊TPP，好為大選加分；至於更主流的希拉里、克魯茲，也逐漸表態不支持TPP。
據估計，在2016年國會選舉或總統選舉，待一切塵埃落定後，奧巴馬將向國會提交這一協定。成敗與否，在茲一舉。
將TPP和美國“國家安全”掛鈎
因為TPP在美國國內爭議很大，美國政府在為TPP宣傳時，對經濟影響輕描淡寫，着重強調其攸關美國的“國家安全”，包括在全球的霸權地位。
2015年12月，美國外交關係委員會(The Council on Foreign Relations)刊文《TPP是全球貿易規則最後和最好的機會》，認為：二戰後美國一直是世界貿易規則的制定者，但最近幾十年來，WTO談判逐漸停滯；TPP將涵蓋全球GDP的40%，即使TPP不能吸引新興經濟體，也可能從標準上影響新一輪WTO談判。1
在亞太地區，TPP被看成是針對中國的戰略支點。2013年11月，美國智庫戰略與國際問題研究中心(Center for Strategic and International Studies)發表評論《TPP是美國亞太政策的關鍵》，認為：TPP覆蓋了美國的幾大貿易伙伴，經濟總量達到全球GDP的40%；TPP將是美國的長期政策；TPP成功實施，將造成美國在亞太的戰略錨點，保證美國的安全和繁榮。2
2014年1月，戰略與國際問題研究中心又刊文《TPP不只是貿易協定》，提出：TPP是美國“轉向亞太”政策中，除軍事部署外很重要的一環；針對中國，TPP可以在機制、經濟和政治上加強美國與其亞洲盟友的聯合；強調TPP在貿易之外的戰略意義，可以打消亞洲國家對“轉向亞太”空心化的疑慮，鞏固其對美國的安全信賴。3
在遊説重點國家加入TPP時，美國也竭力將TPP和安全問題掛鈎，依靠日美、日韓等同盟關係支持TPP談判。在日本，農業利益集團是自民黨的重要票倉，一向反對美國農產品進口；而日本民眾也擔心TPP損害日本的醫保體系，帶來食品安全和大規模的外國移民。4但是，安倍政府基於加強日美同盟的考慮，決定加入TPP談判，成為TPP的重要助力。這也體現了安倍政府強化日美同盟，追求日本“正常化”的基本政策思路。
韓國是美國在亞太的另一重要盟友，但韓國期望保持更獨立的政策。2015年10月，戰略與國際問題研究中心發表評論《首爾重新考慮TPP》，指出：美國認為TPP攸關美國在亞太的經濟霸權，“和航母一樣重要”；美國認為基於美韓同盟，韓國必須加入TPP。5
該機構直白地透露了美國對韓國的不滿：美國認為韓國拒絕承擔責任，只想搭便車；韓國在美國亞太體系中的地位可能下降，而日本將上升；美國懷疑韓國優先考慮對華關係，而不是對美關係；韓國不加入TPP，會妨礙韓國實現“亞太貿易樞紐”的國家目標。6
基於美國的態度，韓國總統朴槿惠訪問美國時，聲明支持韓國加入TPP。但迄今為止，韓國尚未簽署TPP協定。
由於TPP被看成關乎美國的國運，幾乎是“大到不能輸”。布魯金斯學會(The Brookings Institution)刊文稱《TPP在地緣政治上很關鍵》，聲稱TPP一旦失敗，美國會遭到重大損失，包括：一、美國失去世界貿易規則制定者的地位；二、“轉向亞太”政策失敗；三、日美同盟失去關鍵支點；四、世界貿易體系失去發展機制，遭遇瓶頸。7
擔心TPP引發中美對抗
美國強調TPP攸關美國的“國家安全”，包括在全球的霸權地位；但與此同時，美國也擔心TPP引發中美對抗的風險。TPP協定簽署後，美國各智庫逐漸改變了口徑，轉而強調TPP的包容性，以及與中國合作的潛力。
2015年10月，布魯金斯學會刊文《TPP是新起點的第一步》，提出TPP不能成為遏制中國的工具。理由是：一、將TPP政治化只會擱置各國的經濟改革，鼓勵保護主義；二、一些國家擔心站在中國的對立面，會拒絕加入TPP；三、中國會反對TPP，拒絕和TPP合作。8
該文章指出：TPP失敗的危險不是無法遏制中國，而是拒絕接納中國；在亞太，中國和美國各自建立自由貿易區，可能走向對抗；中國加入TPP需要作出一些承諾，在國內促進必要的改革。9
2016年1月，戰略與國際問題研究中心發表評論《TPP是包容性的而非遏制性的》，提出將TPP視為美國遏制中國的地緣政治工具，這種思路是錯誤的。該評論分析稱：中國推動的區域全面經濟夥伴關係(RCEP)和亞太自貿區(FTAAP)，尚無法匹敵TPP；TPP目標不是遏制中國，而是加強既有的國際經濟秩序；中國不應嘗試打破並重塑國際經濟秩序。10
美國在TPP協定談判中排除了中國，在TPP協定簽署後，美國以此為籌碼要求中國讓步，在中美雙邊投資協定(BIT)上讓步。
2015年10月，美國貿易代表Michael Froman在外交關係委員會解釋了美國的政策：一、中國如果要加入TPP，需要作出讓步，達到TPP的標準；二、美國當前期望中國能在BIT上讓步，BIT和TPP的投資條款在很多方面重合；三、如果中國周邊國家加入了TPP，中國就會被迫讓步，最終接受TPP的條款。11
2015年9月21日，布魯金斯學會發表評論《中國應該加入TPP》，提出應以簽訂中美雙邊投資協定為條件，吸收中國加入TPP。12
該評論認為：一、亞太地區正出現兩個獨立的自由貿易區，分別是美國推動的TPP和中國推動的RCEP，而RCEP的開放性不如TPP；二、中國如果不加入TPP，到2025年每年將損失460億美元；中國加入TPP，中國將獲利8000億美元，而美國將獲利3300億美元。因此中國加入TPP是對中美是雙贏。13
該評論表示，中國只有在開放投資市場、國企和互聯網政策等方面讓步，才能加入TPP；其建議中美首先簽訂BIT，為中國加入TPP鋪路；在此基礎上，中美致力於推動亞太自貿區(FTAAP)，或啓動WTO新一輪談判。14
TPP前景尚多變數
美國對TPP的政策綜合了多重考慮。美國視TPP攸關美國在亞太乃至全球的霸權，與美國“轉向亞太”的政策有密切聯繫；美國擔心TPP升級成地緣政治工具，引發中美直接對抗，增加美國在亞太的壓力；美國試圖以TPP為籌碼，要求中國在BIT上讓步，接受TPP的標準；美國希望未來以TPP為藍本，主導新一輪世界貿易規則談判，繼續保持有利於美國的國際經濟秩序。
總之，TPP延續了美國戰後的基本外交政策，即促進並鞏固美國的全球經濟霸權；同時，TPP也體現了美國90年代以來“接觸+遏制”的對華政策思路。
不過，TPP也面臨很大挑戰，前景並不明朗。在美國兩黨內部，對TPP協定中有關匯率操控、投資者-國家爭端解決機制(ISDS)、汽車零部件原產地規則等條款，至今各種反對聲音不斷；在美國民眾中，經濟不景氣刺激了保護主義，對TPP帶來失業的擔心上升。因此，美國國會批准TPP的前景並不明朗。
在國際上，TPP在經濟上缺乏基礎，不適應全球經濟趨勢，特別是新興經濟體的興起；在亞洲區域，韓國、日本等重要經濟體在安全上與美國合作，但在經濟上與中國聯繫日益密切，對TPP不免有雞肋之感；TPP也不符合新興經濟體的利益和訴求，印度、巴西對此反應冷淡。
相比之下，中國、印度、印尼、日本、韓國等參加的RCEP從2013年談判啓動以來進展順利，更大範圍的FTAAP也已在2014年啓動，向亞太經濟體提供了TPP之外的更多選項。
TPP是亞太一體化的路徑之一，對中國也有借鑑的價值。隨着中國經濟“走出去”，中國已成為區域一體化的重要推動者，缺乏中國參與的一體化在影響力上將大打折扣。區域一體化有利於提升中國經濟水平，改善區域經濟結構和治理模式。隨着中國經濟啓動供給側改革，進入產業升級和價值鏈提升階段，TPP的相關規則和條款上也越來越值得借鑑。
註釋：
1.Edward Alden Monday, “The TPP Is the Last, Best Opportunity for New Global Trade Rules”, The Council on Foreign Relations, Dec. 7, 2015, http://www.worldpoliticsreview.com/articles/17373/the-tpp-is-the-last-best-opportunity-for-new-global-trade-rules.
2.Murray Hiebert, Ernest Z. Bower, Matthew P. Goodman, Scott Miller, “How Important is TPP to Our Asia Policy?”, Center for Strategic and International Studies, NOV 13, 2013, http://csis.org/publication/how-important-tpp-our-asia-policy.
3.Scott Miller, Paul Nadeau, “TPP Is More than a Trade Agreement”, Center for Strategic and International Studies, JAN 31, 2014, http://csis.org/publication/tpp-more-trade-agreement.
4.Mireya Solís, “Japan’s Big Bet on the Trans-Pacific Partnership: The TPP Nations Should Reciprocate”, The Brookings Institution, March 25, 2013,
5.http://www.brookings.edu/research/opinions/2013/03/25-transpacific-partnership-solis.
6.Jessica J. Lee, “Seoul rethinks TPP”, Center for Strategic and International Studies, OCT 21, 2015, http://csis.org/publication/pacnet-70-seoul-rethinks-tpp.
7.Jessica J. Lee, “Seoul rethinks TPP”, Center for Strategic and International Studies, OCT 21, 2015, http://csis.org/publication/pacnet-70-seoul-rethinks-tpp.
8.Mireya Solís, “The geopolitical importance of the Trans-Pacific Partnership: At stake, a liberal economic order”, The Brookings Institution, March 13, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/03/13-geopolitical-importance-transpacific-partnership.
9.Mireya Solís, “TPP: The end of the beginning”, The Brookings Institution, October 5, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/10/05-transpacific-partnership-agreement-solis.
10.Mireya Solís, “TPP: The end of the beginning”, The Brookings Institution, October 5, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/10/05-transpacific-partnership-agreement-solis.
11.Patrick O’Connor, “The Trans-Pacific Partnership: a trade agreement of inclusion, not containment”, Center for Strategic and International Studies, JAN 6, 2016, http://csis.org/publication/pacnet-2-trans-pacific-partnership-trade-agreement-inclusion-not-containment.
12.Michael Froman, “The U.S. Trade Agenda and the Trans-Pacific Partnership”, The Council on Foreign Relations, OCT 15, 2015, http://www.cfr.org/trade/us-trade-agenda-trans-pacific-partnership/p37117.
13.Joshua P. Meltzer, “Why China should join the Trans-Pacific Partnership”, The Brookings Institution, September 21, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/09/21-us-china-economic-integration-tpp-meltzer.
14.Joshua P. Meltzer, “Why China should join the Trans-Pacific Partnership”, The Brookings Institution, September 21, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/09/21-us-china-economic-integration-tpp-meltzer.
15.Joshua P. Meltzer, “Why China should join the Trans-Pacific Partnership”, The Brookings Institution, September 21, 2015, http://www.brookings.edu/blogs/order-from-chaos/posts/2015/09/21-us-china-economic-integration-tpp-meltzer.
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