【治國理政新實踐·上海篇】市場監管3+1改革：政府“管理變服務”

立志當好改革開放排頭兵、創新發展先行者的上海，已經踏上了新的征程。

習近平總書記3月5日在參加他所在的十二屆全國人大四次會議上海代表團審議時，再次強調了上海的這一使命。

黨的十八大以來的三年多里，上海深入實施創新驅動發展戰略，以自貿區建設為突破口，加快政府職能轉變，持續推進創新社會治理，加快建設具有全球影響力的科技創新中心，加快打造大眾創業萬眾創新支撐平台，成績斐然。3月6日起，澎湃新聞推出“新常態上海實踐”系列報道，從上海多名普通勞動者的視角，講述一些小人物的創業故事、一個高校的創新實驗、一條街區的轉型、一個產業園的崛起、一個區的改革路徑等，以此記錄在全國引領經濟新常態的上海實踐。

上海已經到了沒有改革創新就不能前進的階段。  視覺中國 圖

3月2日，靜安區共和新路街道市場監督管理所副所長張徵宇與另外兩名執法隊員一起，對轄區內一家大潤發超市進行檢查。

這是一次常規檢查，差不多每一週就有一次，“有時候就是隊員在商場仔細查看一遍，遇到問題喊來主管，沒有問題就離開。” 張徵宇解釋，大超市經營範圍廣泛，有日用商品、蔬菜類產品，還有肉類、海鮮、熟食等，因為涉及到食品安全，定期的巡查還是不可少的。

“以前，工商、質監、食藥監、物價各管一攤，有的部門難得來查一趟，可能就查出問題，因為有些規章制度我們不知道。”商場的值班經理夏先生説，現在跟以前不同，都歸在市場監管一個部門下面，來兩三個隊員，所有的問題都檢查了。”

這個“兩三個人檢查了所有問題”的模式，被稱為“3+1”改革：即工商、質監、食藥監三局合一，接着又融入原屬物價局的物價監督、檢查職能，組成新的市場監督管理局。

上海的改革從政府的“權力”下刀，“表明了政府執政理念的更新，改革增加了政府管理的難度，但對鼓勵創新創業，促進經濟活動卻是非常有益的。”上海社科院經濟研究所所長石良平稱。

被不同部門反覆“打擾”明顯減少

在日用商品區域，張徵宇跟隊員們主要查看商品的價格標籤，檢查是否有虛標價格、違規促銷、價籤與商品是否對位等。一圈下來，沒發現問題。

接下來到肉類食品區，隊員們首先查看豬肉的檢驗檢疫證明，再看看是否有動物內臟無包裝銷售，這是不允許的。在熟食區，檢查生產日期，看需要冷藏食品是否正確冷藏，還要仔細檢查改刀熟食的標註時間，“改刀食品售賣不能超過4小時，偶爾會有商户打擦邊球，我們必須認真查看。” 張徵宇説。

當天陪同檢查的商場夏經理説，共和新路市場監管所的大多數隊員他都熟悉，也知道檢查的內容，“商場有嚴格的制度，但也難保證個別營業員疏忽或者有僥倖心理。如果檢查出問題，我們隨時配合，這對商場管理也是好事。”他説，現在服務多於執法，先把規章制度講清楚，查出些小問題，執法隊員會及時提醒，讓他們整改。

夏經理得出的結論是：查得多了，反倒不會有問題了。而一些小商户、攤販，還有另一種感覺。

就在此前一天，靜安區餘姚路菜市場一位賣豬肉商販在接受澎湃新聞採訪時表示，改革後被不同部門反覆“打擾”明顯減少，“以前工商所過來查票證台賬，食藥監查瘦肉精，質監查電子秤，要上三次門，現在一次都檢查好了，這樣的改革很方便。”他説。

“瘦身”+下沉=高效執法

企業、商場和商户的認同，是“3+1”改革的目標之一，也是相關部門職能改革推進的動力。在張徵宇眼中，多部門融合成立市場監管所，全所的執法人員一項重要的任務就是業務培訓和學習。

機構改革後，他們所工作人員以原工商人員為主，增加了一位質監人員和4位食藥監人員。“改革後，所裏除了日常執法，還抽出大量時間培訓，讓原有的工商、質監、食藥監三部分隊員互相學習。”

共和新路街道市場監督管理所一共20多名執法，以原來的工商執法人員為基礎，併入多名質監、食藥監執法人員。“現在的問題是，大多數原本在工商的工作人員對質監、食藥監的業務並不熟練，需要較長時間的培訓和磨合。” 張徵宇説，對於比較專業的質監、食藥監的問題，會相應培訓。涉及質監、食藥監範疇的檢查、執法，多采取專業工作人員帶領其他隊員一起，便於工作中磨合、學習。

基層執法人員的培訓、磨合問題，在其他區縣同樣存在。畢竟，“3+1”職能轉變向全市推開時間並不長。

在上海，浦東新區作為試點單位，2013年12月31日率先掛牌成立市場監督管理局。此後各區陸續跟進，至2015年6月1日，青浦區和崇明縣市場監督管理局分別掛牌，上海從組織架構上徹底完成了區級市場監管力量的整合。

完成“3+1”改革的多個行政部門迅速進行機構“瘦身”，工商、質監、食藥監等原本區級層面富餘的行政人員下到基層，基層的人員素質、執法力量得到迅速提升。

以浦東新區為例，內設機構由原三個局的29個減少至17個，精簡了41.4%；機關編制從264名減少至198名，精簡了25%；全局80％的人員在基層一線，有利於夯實基層，提高效能。

以市場監督管理局對特種設備的檢查為例，很能説明問題。在工商、質監、食藥監等多部門整合以前，特種設備檢查的職責屬於質監部門。可質監人手相對有限，嚴重限制了這項工作的開展。

上海市委常委、浦東區委書記沈曉明曾拿浦東新區的電梯檢測舉例，“浦東目前有近12萬台特種設備，其中超過三分之一是電梯。以前質監局一個處十幾個人檢查，每年只能抽查電梯兩三千台，算下來全部查一遍大約要15年。”

**“3+1”改革後，浦東市場監管局獲的特種設備監察員專業資質的人員從改革前的20人拓展到目前的240餘人，監察員2015年對特種設備使用單位的檢查户次數比2014年增長85.6%，是2013年的13.8倍。**另外，現場檢查藥品零售企業、醫療器械經營企業的户次數比2014年分別增長82.15%和55.3%，分別是改革前的6倍和9.6倍。

張徵宇也表示認同，他告訴記者，現在進行電梯等特種設備一般的執法檢查，他們多數隊員基本都能完成。

“辦手續時間至少減少了一半”

“3+1”改革，也給新註冊企業帶來了很大便利。

3月2日，澎湃新聞記者走進浦東市民中心一樓，幾十個市場監管局的統一辦事窗口格外醒目。自新局成立起，浦東新區對原本歸屬工商、質監、食藥監等不同部門的企業登記、食品藥品（醫療器械）許可、組織機構代碼證辦理窗口進行整合，實現“一口受理、一表申請、一門辦理”。

在市場監管局的窗口，一家餐飲企業的負責人於先生正好要到浦東開辦連鎖店，準備辦手續。他告訴記者，機構改制前，按常規他要先到工商局核名，再到食藥監局辦餐飲服務許可證，然後到工商局辦營業執照，“現在這些手續都在同一個窗口辦理，簡便多了，時間至少減少了一半。”窗口的工作人員告訴他，3至4個工作日後就能拿到所有證照，還會短信提前通知他。

在此基礎上，**浦東新區還推出市場監管局、商務委、税務局聯合審批試點辦法。例如，浦東出台的《浦東新區外商投資企業設立和變更一口受理試行辦法》，整合外資准入涉及的外資審批、企業登記、税務登記、組織機構代碼、食品前置許可等5項辦事流程，實現“五證聯辦”，**這也是加強浦東綜合配套改革試點與自貿試驗區建設聯動的首個改革創新舉措。

新政實施後，企業設立和變更全程辦理時間由原來12個工作日縮短為5個工作日，提速了60%。通過流程再造，從串聯到並聯，實現企業“出生證”同步。全過程申請、提交文件、補正、領證都只需在市場監管局一個窗口辦理，減少了往返遞交材料的時間和程序。

觀念之變，模式之變

這以後，起源於浦東新區發起的機構職能轉變的改革並未結束。2015年，浦東新區推出“權力清單”和“責任清單”，希望藉此探索政府行政權責的邊界，還社會、企業更多自主空間。浦東新區還在全國率先推出“證照分離”的改革，其核心就是減少行政審批。

“兩張清單”讓各個部門的權責更加清晰，“證照分離”則讓各個權力部門的審批制更多向事後監管和服務讓度。3月2日在浦東市民中心採訪時，市場監督管理局窗口工作人員告訴記者，新改革措施出台後，一些原來需要先審批、再發《營業執照》的經營事項，現在可以為企業直接發照，“例如户外廣告企業，原來需要先審批再註冊，現在可以直接註冊。”

目前，“權力清單”、“負面清單”等機構職能改革已經向黃浦、楊浦、靜安等全市區縣推廣。較早完成“權力清單”的靜安區，部門職能部門的審批權限也進一步被壓縮，職能部門的權、責更為清晰。

上海社科院經濟研究所所長石良平説，上海的改革從政府的“權力”下刀，表面看是簡政放權，事實上是觀念的轉變，從過去的“管理模式”到現在的“服務模式”，從過去事前設置門檻，現在取消“門檻”，進行事後監管。“‘清單’模式其實不僅僅是一張清單，而是‘清單’背後一系列改革創新舉措的模式之變。”他説。

3月2日，靜安區共和新路街道市場監管所約談一家進口食品標籤不全的企業。在約談現場，對照已經取證的不規範進口物品，工作人員找來相關條例，非常認真地一條條地核對條款，向被約談的企業代表詳細解釋。

張徵宇表示，這樣的監管、執法難度有所增加，但權責清晰之後，工作人員在具體監管、執法過程會更謹慎，企業也更信服，監管與被監管者的關係更加順暢了。

“約談一定要在權力範圍內，警告、罰款等處罰也要對應條例。”張徵宇再次強調。