左錦濤：“執法”衝之鳥，中國應制定自己的“航行自由”項目

近日，日本媒體報道稱中國“海大”號科考船兩次進入衝之鳥“島”附近海域進行調查活動。日本海上保安廳通過無線電發出警告，聲稱依照日本國內法的規定，要求“海大”號停止在日本“專屬經濟區”內進行調查活動。“海大”號回應這是公海海域，日方隨即派出艦船跟蹤“海大”號。雙方的這次交鋒，使得一個老問題再次浮出水面：衝之鳥的法律地位及其周邊是否有專屬經濟區。

“衝之鳥”距日本本土1740公里，在漲潮時基本上都淹沒在海水中,只有“北小島”和“東小島”有兩塊露出水面的小礁石。日本歷來主張衝之鳥是國際法意義上的島嶼，併為此採取大量人工加固手段以在法理上鞏固這一觀點。然而從自然條件上看，由一組高潮時露出水面的礁岩而組成的衝之鳥，毫無疑問是礁石而非島嶼；而且隨着海水沖刷，衝之鳥的礁石不斷遭到侵蝕，已經大部沒入水下。因此日本從1987年開始就在衝之鳥礁進行工程作業，先後使用鐵塊、混凝土層乃至鈦合金防護網來防禦海浪。在這些人工造島的基礎上，日本宣稱衝之鳥為島嶼，並在周圍劃定“專屬經濟區”。此次日本對中國“海大”號的行動，就是以此為依據。

中國和韓國反對日本的主張，認為衝之鳥是礁石而非島嶼，所以不能在其周圍劃定“專屬經濟區”；這也是目前國際社會的主流觀點。2012年，日本向聯合國大陸架委員會提交申請，要求認定衝之鳥作為大陸架延伸的基點（進而可以劃定專屬經濟區），然而委員會並沒有對這一申請作出直接建議，也就在間接上否定了日本的主張。因此，日本關於衝之鳥以及“專屬經濟區”的主張並沒有切實的法律和輿論支持。

此次中國“海大”號科考船進入衝之鳥“島”附近海域，一方面是老問題的一次新衝突，並沒有在法理和實際控制上改變現狀；另一方面也是一次探索海洋維權手段的啓發，結合去年美國針對中國南海島礁的“航行自由”軍事行動宣示，中國也可以如法炮製、制定中國版的“航行自由”項目，針對某些國家的“過度海洋聲索”採取實際行動，宣示中國的海洋主張。

衝之鳥“島”還是“礁”，這是個重要問題

中國和日本以及世界上的大多數國家都是《聯合國海洋法公約》（以下簡稱“公約”）的締約國。該公約第一百二十條對島嶼制度作出了規定，粗略地區分了“島嶼”和“礁石”，並在該條第3款明確規定“不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁，不應有專屬經濟區或大陸架”。這裏提到的島嶼和礁石，都必須是自然形成的，依據其原本的自然條件來判斷其法律地位；因此人工加固或者直接的人工造島並不能成為專屬經濟區的依據。因此，日本在衝之鳥是“島”還是“礁”的問題上採取種種小動作，其目的根本上就是要變“礁”為“島”，從而圈定這一地區的海域為自己的專屬經濟區、搶佔海底資源。

資料：衝之鳥礁

因此要反對日本的主張，必須要廓清衝之鳥的法律地位。這一問題可以可以分為兩個部分：一，如何解釋公約第一百二十條中關於島嶼和礁石的區別；二從其原本的自然條件看，衝之鳥是法律意義上的島嶼還是礁石。

《聯合國海洋法公約》是發達國家和發展中國家在海洋權益上反覆鬥爭、相互妥協的產物，這就導致該公約在一些重要概念上存在定義不清、解釋多樣的問題。存在海洋權益爭端的各方往往會按照對自己有利的方式解讀這些問題。第一百二十條中關於島嶼和礁石的區分就是這樣一個爭議點。根據該條第1款的定義，“島嶼是四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域”。如果單純只看這樣一個“寬鬆”的定義，那麼“島嶼”這個概念既包括了有幾千萬人生活的島，也包括了僅僅露出水面幾平方米的礁石；因此第3款特別規定，不能維持“人類居住”或“本身經濟生活”的礁石不具有專屬經濟區。

這裏需要強調的是，礁石的能力而非現實——一國可以利用技術手段在礁石上進行經濟活動，但這不代表礁石本身能夠維持經濟活動。如果離開了外部的補給，礁石是難以維持經濟活動的，更不可能維持人類居住，那麼它就不能作為劃定專屬經濟區的依據。因此，公約第一百二十條是一個完整的部分、不應割裂開來進行解釋；而據此我們可以清楚地看到，衝之鳥是礁石而非島嶼，不能擁有專屬經濟區。

然而，日本雖然簽署了公約，也認可包括第一百二十條在內的國際海洋法，但是卻試圖片面強調乃至歪曲島嶼制度。一方面，日本認為既然第1款中説明只要“高潮時露出水面”就是島嶼，那麼衝之鳥就應該被視作島嶼——這樣的解釋完全不顧第3款的限定條件，割裂了第一百二十條的三個條款的整體性。另一方面，日本還採取種種手段，企圖強化衝之鳥的“島嶼”屬性，以至於做出許多啼笑皆非的事情。

除了進行人工加固以防止其被水淹沒時不知所措，日本還在法律解釋上動手腳，企圖用“未來前景”、“户籍所在”來代替“維持人的居住”。例如日本國際法學者慄林忠男在題為《衝之鳥島在國際法上的地位》的報告宣稱，“衝之鳥島在顯然不適合人類居住且不能維持其自身的經濟生活，不過，也不能完全否定今後通過科技力量使該島能夠維持其經濟生活的可能性”。又例如2005 年日本政府宣佈，有 122 名日東京都議會議員註冊自己的“本籍地”屬“衝之鳥島”——然而這些“島”的總面積都無法容納這些議員同時站在上面，更何況成為他們的本籍地、讓他們得以居住？這樣做的目的昭然若揭，用日本媒體自己的話説就是“不斷推動‘衝之鳥島’確實是一座島嶼”。

綜上所述，我們可以確切地説，衝之鳥是國際法意義上的礁石而非島嶼，不能作為劃定專屬經濟區的基準；無論對公約第一百二十條採取何種解釋，都不能支持日本的主張。因此，日本在衝之鳥礁進行的種種工程和政治活動，借用美國法學家萊蒂西亞·迪亞茲的論述就是“純粹是貪婪的表現……如果每個國家都採取日本這樣的對外擴張的方式，由此將造成國際法的天下大亂”。

實施中國版的“航行自由”宣示：將衝之鳥的科考活動制度化

中國的科考船在衝之鳥周邊海域進遭到日本執法船的騷擾，這種衝突並非第一次。2002年之後，日本海上保安廳就加大了對沖之鳥周邊海域的調查和巡視力度，干擾其他國家的科考船進入該海域實施科學調查，以實現其“劃定周邊專屬經濟區”的非法目的。在這種情況下，中國科考船進入衝之鳥海域的調查活動不僅具有科學意義，也具有了維護國際海洋法的執法意義和政治意義。因此從這個角度看，作為一個負責任的大國，中國應該將這種科考活動制度化，乃至打造中國版的“航行自由”宣示。

“航行自由項目”（Freedom of Navigation Program，以下簡稱FON項目）是美國對全球範圍內“過度海洋權益聲索”的“執法”項目。其中最核心的行動是“航行自由”宣示，派出包括軍事船隻在內的航行工具，在爭議性海域進行巡航以顯示美國的決心。美國的解釋是，它不能允許任何國家損害由《聯合國海洋法公約》和國際習慣法所確定的航行自由。近年來，隨着美國推行“亞太再平衡”戰略、將介入南海爭端作為一個突破口，中國越來越頻繁登上FON項目的目標國名單。其中，中國一個重要的“罪名”是“利用國內製度干擾外國考察船在專屬經濟區內的考察”。然而按照這一邏輯，日本自2002年起在衝之鳥所謂“專屬經濟區”內的持續巡航以及干擾中國的科考船，由於其主張未被聯合國大陸架界限委員會承認，因此應被FON項目列為目標。但實際上，在過去的12年中美國只針對日本實施了一次“航行自由”宣示。這説明，美國對日本在衝之鳥的非法活動是聽之任之的。

資料來源：美國國務院網站，關於FON項目2012年的記錄

美國的這種“選擇性執法”一方面是對日本的偏袒，另一方面也給中國留下了行動的空間。中國可以利用諸如衝之鳥等相關爭議海域，制定中國版的“航行自由項目”。特別是考慮到中國是《聯合國海洋法公約》的正式締約方而美國會尚未批准該公約，中國的“執法”就更顯得底氣十足。而且進一步，我們可以借鑑美國對別國“執法”的經驗而為我所用。這裏筆者總結了中國未來可以遵循的幾個原則：

第一，中國的“航行自由”宣示在工具選擇上可以更加靈活。美國的FON項目主要是國務院、國防部以及前線部隊合作完成的，主要使用軍事船隻來執行任務。這樣有兩個弊端：一是軍艦的挑釁意味過濃，容易給他國留下武力威脅的口實；二是軍方和外交部門協調經常會出現差錯。借鑑美國的教訓，中國在未來制定自己的“航行自由項目”時，可以擴大工具選擇的範圍：從科學考察船、捕魚船、執法船到軍艦，分為不同等級執行不同類型、不同烈度的任務。

第二，中國的“航行自由”宣示應該更注重輿論宣傳的效應。美國在執行“航行自由”宣示的之前，經常有選擇地利用媒體向對象國“喊話”；在經過一段時間後的輿論醖釀後，實施軍事船隻的巡航；在巡航結束之後，再利用媒體強化和鞏固自己作為“執法者”的行動正當性（當然這個正當性因未批准公約而打折扣）。目前中國在現有的行動（例如此次“海大號”事件）中並沒有表現出足夠的輿論宣傳能力，因此在未來的主動出擊行動中，中國應當特別注意這一點。

第三，中國應當積極利用國際法，採取更加積極主動的法律手段。在目前牽涉到的海洋法律爭端中，中國一直處在被動應對的地位（例如2015年菲律賓強行將爭端提交國際仲裁法庭）。實際上，如果將一些問題付諸國際海洋法，中國並不吃虧——在衝之鳥問題上，中國就可以提出國際仲裁的要求。日本在明顯不符合標準、且未被聯合國承認為專屬經濟區的海域進行巡航，對中國科考船的合法活動進行騷擾，可以適用公約第二百九十七條的情況。中國將日本的行動提交國際仲裁，即使最後無疾而終，也能牽制日本的外交努力，打擊其人工造島的合法性。

總之，中國如果能夠制定自己的“航行自由項目”，將國際海洋法轉化為對自己有利的外交工具，對於目前海洋權益爭端、國際責任乃至未來塑造西太平洋地區的政治秩序，都將是一次有益的嘗試。

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