朱雲漢：誰來馴服台灣“立法院”這隻怪獸？

台灣第九屆“國會”三月初開始運作，“立法院”領導層大換血，一百一十三席中有五十四位新科“立委”，女性比例也上升到近四成，社會各界都期盼這次改朝換代，可以一掃民眾對“立法院”信任感跌落谷底的陰霾。

最近藍綠陣營以及新興小黨都紛紛提出“國會”改革方案，民間監督團體也提出不少建議，但到目前為止，這些改革方案都沒有觸及問題的核心。這些年來，台灣民主體制運作失靈的主要根源之一，就是“立法院”不斷自主擴權，行政、立法互動嚴重關係失衡，“立法權”完全凌駕行政權之上。

耗費行政團隊精力

一方面，“立法院”的立法績效與立法質量極其低落；另一方面，“立法院”又將自己的制衡權力無限上綱。其結果是，帶動社會進步與提升國際競爭力所需的關鍵立法，長期卡在“立法院”；而“國家”行政體系資源、精力與士氣又不斷被損耗，社會菁英更普遍不願出任公職，就是因為擔心在“立法院”受到屈辱；甚至，個別“立委”為了滿足背後支持者的要求，動輒向行政機關提出需索或施壓，導致行政權的運作支離破碎。

台灣“立法院”亂象

與歐美民主國家的國會運作相對照，“立法院”許多議事慣例都是台灣獨創而全世界所無。例如黨團協商機制將正常的委員會機制架空，議長主導下的密室政治，完全違反了代議民主與民主問責的基本原理。

又如，為了滿足每一位“立法委員”問政需求的總質詢制度，以及議事經常都是在未足法定開會人數的情況下進行，“委員”簽到後就可以早退，“委員會”審議法案時，實際在場人數只剩三、四人的情況非常普遍。

此外，只有我們“國家”允許電子媒體攝影機可以堂而皇之進入議事會場，為了衝收視率的電視台與急於作秀的“立委”，形成共生關係。

可悲的是，台灣民眾對這些“憲政”亂象已見怪不怪，政論節目也把這種病態視為常態。在不知不覺中，民主治理質量不斷被耗損，台灣更付出鉅額的社會成本。

首先，行政權早已失去對立法的主導權。任何法案除了“行政院”版本外，個別委員都會提出各種替代版本與修正提案，然後全部併案審查。“行政院”版本如果有幸進入三讀，也一定被修改得體無完膚，更多政府法案是胎死腹中。許多財經法案中的關鍵條文經常被偷樑換柱，在個別“立委”提出的修正案背後，經常看到金主與利益團體的身影。

在歐洲內閣制或半總統制國家，政府提案一定享有優先審查的待遇。美國三權分立體制下，雖然個別國會議員經常主動提案，但所有提案文字一定經過國會法制顧問的把關，而總統仍有否決權。

“立法院”對行政官員的精力與士氣的耗損更是驚人。在“立法院”總質詢期間，我們全體“內閣”在每星期二、五兩天竟日被綁在“立法院”，面對空蕩蕩的議事大廳，耐心等候一百多位“立法委員”逐一上台質詢。

如果我們算一筆帳，總質詢再加上“部會首長”去各“委員會”與黨團會議報告與備詢，加上接待個別“委員”的拜訪，以及為應付質詢的事前準備，“立法委員”的問政需求至少要耗費我們行政團隊三分之一以上的精力。換算成時間成本，這是一筆天文數字的“國家”資源耗損！

全世界沒有一個正常民主國家，會讓日理萬機的行政首長耗費如此多的時間與精力，來滿足個別國會議員的政治表演與選民服務需求。

在典型內閣制國家，內閣需要赴國會接受反對黨詰問的次數與時間都有嚴格限制，通常每週加起來頂多是數個小時。進行總質詢時，反對黨一定是派出擔當影子內閣的資深議員發言，與內閣進行旗鼓相當的政策辯論；絕不可能出現個別議員荒腔走板的演出，絕大多數資淺議員也只能在一旁靜坐觀戰。

對照於美國的三權分立，我們的失衡狀態更是明顯。美國的行政部門首長親赴國會的次數屈指可數。例如，二○一五年一整年，美國國務卿克里僅僅六次應邀親赴國會聽證，其中四次是分赴眾院與參院各半天，還有兩次是為國務院預算審查而赴眾院備詢。

美聯儲主席耶倫也僅四次赴國會報告與備詢，其中兩次是每半年向國會報告貨幣政策的法定義務。至於各部副部長或署長赴國會聽證的次數就更少。

擴權歪風擊潰士氣

所以美國國會雖然發揮了制衡功能，但不會影響政務的推動。部會首長每次赴國會聽證都是重頭戲，準備發問的議員都一定做好充足準備，新聞媒體也一定派出有專業素養的資深記者深入報導。

我們很多“立委”問政都是即興演出，媒體報導喜歡採集戲謔畫面，相較之下形同兒戲。我跟歐美國家的一些國會議員提及，我們“立法院”審查教育部高等教育預算時，“國立”大學校長常接到“教育部”通知要去“教育文化委員會”列席備詢，他們覺得不可思議。

過去十幾年來，“立法院”在“院長”帶頭下，不斷創立新的問政慣例來擴張“國會”權力，並藉此讓“立法委員”有機會要挾部會、分食行政部門的資源大餅。

“國會”席次減半更助長了個別委員的威風，少數幾位委員就可以在委員會里興風作浪。這股擴權歪風讓原來在鄉鎮民代表會或縣市議會才看得到的問政戲法，原封不動地搬到了最高立法機關。

無分藍綠所有“立委”，都享受到“國會”片面擴權的甜頭，而且胃口愈來愈大。反觀“行政院”一直處於政治弱勢，對“國會”“違憲擴權”的各種怪招忍氣吞聲。“內閣”從來不敢據理力爭，更不敢聲請大法官“釋憲”。“部會首長”人人自身難保，面對壓力節節敗退，更讓公務體系士氣潰散。

少數“立法委員”可以在總預算審查過程中，偷偷夾帶千奇百怪的附帶決議，並動輒凍結特定預算科目，藉此要挾“部會”。兩、三位“委員”就可以輕率在“委員會”提案，通過沒有拘束力的決議，卻要求行政部門把自己雞毛當令箭。

行事大膽的“委員”，甚至將“部會次長”或司長直接約到自己辦公室，當着廠商與金主面前“喬”事情。

難怪許多企業老闆、產業公會、職業公會都逐漸明白，政治獻金是一本萬利的好買賣。因為透過“立委”可以脅迫行政機關，可以幫自己偷渡條文，或在關鍵時刻阻擋下對自己不利的法案。現在甚至可以通過“立委”提前施壓，讓法律草案還沒有踏出“行政院”大門，就已經被迫轉彎。

“立法院”嚴以律人、寬以待己，早已是紀律蕩然無存的政治馬戲班，各種自律機制形同虛設。

“立法院”只缺一棟像樣的國會大廈，但在“委員”薪資、特權、辦公費與助理人數配置等方面，均明顯超過所有歐洲國家的國會議員。即使在美國，也只有聯邦參議員的待遇與配備超過我們“立委”。但美國的人口是台灣的十四倍，國力是我們的三十倍。

我們的“外交官”也是配合“立委”選區服務的馬前卒，二十四小時手機待命，因為可能隨時接到台灣旅客請求急難救助，然後須馬上趕赴該地點。儘管多數狀況都談不上“急難”，但也不敢怠慢。“外交部”“國會”聯絡人可能很快會要求回報處理情況，因為某位“立委”的助理已來電。

全世界只有台灣才會讓長期培養與高薪聘用的職業外交官，擺下更重要的“外交”業務不做，而耗神於這些志工範疇的事務。當“立法委員”把自己當作里長來服務選民時，第一線“外交”人員就成為跑腿的裏幹事了。

將席次恢復至兩百席

現在部份“立法委員”還醖釀“立法院”擁有調查權，可以任意傳喚社會人士到“立法院”作證，並對不合作的證人課以“藐視國會罪”。

在台灣目前認同撕裂、民粹氣焰高漲，網絡媒體助長社會情緒暴衝的政治生態下，“國會調查權”很容易被濫用，我們必須記取一九五○年代“麥卡錫時代”，美國國會濫用調查權進行誣陷與整肅的歷史教訓，防止其在台灣重演。

要矯正“國會”亂象的第一步，是將“立法院”的席次恢復到兩百席以上，而且其中半數以上是政黨比例代表制選出，這樣可以削弱個別“立法委員”興風作浪的能力。

其次是行政權要挺起腰桿，通過樹立新的“憲政慣例”與大法官“釋憲”，畫出清晰“憲政”分際，拒絕“違憲違法”的“國會”決議，不容許立法權直接干預行政權運作，更要維護行政官員的起碼尊嚴。

還有，電子媒體攝影機必須撤出“國會”議事場地，改由秘書處集中提供轉播畫面。釜底抽薪之計，是迴歸內閣制的“憲政設計”，讓行政權與立法院多數直接聯結，政黨菁英都進入“立法院”。

問題是，“國會”今日已經成為民主轉型除三害之後的“周處”，我們可以期待食髓知味的“立法院”洗心革面、自廢武功嗎？