宋清潤：昂山素季的緬甸還有“16000個難題”

4月初，應緬甸外長昂山素季邀請，中國外長王毅訪緬，成為緬甸民盟新政府履職以來首位到訪的外國部長。政治上信奉西方理念、與西方關係熱絡的昂山素季和民盟新政府上台伊始緣何首先邀請中國外長到訪？其中原因主要有二：昂山素季和民盟新政府對華友好。其二，政權更迭後的緬甸面臨諸多難題，昂山素季考慮通過拓展對華合作來緩解部分困境。王毅此次成功訪緬無疑説明中緬關係並未大起大落，然而，雖稱“胞波”仍有齟齬，中緬這兩個有着22 10公里邊境線的鄰邦，自然少不了磕磕絆絆，雙邊關係仍有“幾憂”。

中緬關係的兩個“不會”

中緬外長會面時，緬甸新年（潑水節）假期前最後一週，人們正準備過年。加之，剛上台的民盟新政府治國理政千頭萬緒。昂山素季在此時邀請王毅外長到訪，顯示其高度重視對華關係。而且，王毅還會晤了吳廷覺總統、國防軍總司令敏昂萊、最大在野黨鞏發黨總書記吳丁乃登等政要。

4月初，應緬甸外長昂山素季邀請，中國外長王毅訪緬。

通過這一系列動作可知：中緬關係有兩個“不會”。

第一個“不會”是：中緬關係不會因為緬甸政局更迭而發生劇變。兩國外長暢敍“胞波”情誼（即兄弟姐妹般情誼），打消了外界有關“民盟上台後中緬關係大幅波動”的擔心，讓雙邊關係吃了個“定心丸”。

第二個不會是：緬甸不會因為昂山素季和民盟高層信奉西方政治理念、與西方關係密切而‘倒向’美歐”，不會反華。

詳細分析第二個“不會”，從中緬外長會面可知，民盟新政府、昂山素季理深知在大國間“選邊站”對緬甸有害無利。即便是過去，桑山素季對西方也非言聽計從。2010年，昂山素季領導民盟抵制大選，美國曾希望其參選，以擴大政治影響，就曾遭昂山素季拒絕。如今昂山素季走到台前，從現實利益講，民盟新政府爭取民心的關鍵是發展經濟、改善民生。而中國大陸、港澳對緬甸的協議投資總額約220億美元，約佔緬甸吸引外資總量的40%，是緬甸最大外資來源國。中國是緬甸最大貿易伙伴國，雙邊貿易額約佔緬甸外貿總額40%。相對而言，西方儘管對緬投資有所增加，但美國總計對緬甸協議投資額僅約2.5億美元，日本才6億美元多，這幾個國家中投資最多的英國也就40多億美元，與中國大陸和港澳對緬投資總量相比，有着天壤之別。從未來看，西方不願投資緬甸亟需、但投資大週期長的大型基礎設施項目，而中國願意。中國“一帶一路”倡議就包含擴大對緬甸基礎設施等各種投資的意向。

中緬關係未來發展仍有“幾憂”

儘管開局良好，但中緬在雙邊經貿合作領域仍存在變數，尤其是密松電站能否重啓，中信集團為主的企業能否開發緬甸皎漂特區。

中緬貿易近年來總體是緬甸逆差，中緬大項目合作（如大型水電站、中緬鐵路等）近年來總體推進不暢，中國對緬甸投資近三四年來每年大致在數億美元至十幾億美元不等，與密松電站2011年9月被擱置建設前的投資額相比，降幅很大。主要原因是：中企在投資前，對緬甸國情瞭解少，風險意識不足，而且，中國大型項目投資集中在緬甸資源、能源等領域，容易被緬甸人誤解和批評，加之有些西方媒體和非政府組織專門蒐集在緬中企的不利證據，向緬甸民眾傳播，煽動緬甸民間的不滿情緒，煽動抗議示威，導致中緬部分大型合作項目遇阻。

未來，中緬大型合作項目的推進有幾大必須正視的問題。第一，民盟新政府執政伊始，需要時間瞭解中緬合作大項目。民盟要增加中緬大項目合作的透明度，而多年前簽署的合同，以現在標準來看，恐怕多少會存在不足的問題。

第二，對於密松電站，昂山素季去年9月競選時表示，如果民盟贏得大選並執政，將向民眾公開合同內容，再做決定是否重建。她同時也稱，如果緬甸想要在國際上做個有尊嚴的國家，“必須遵守簽署合同的承諾”。筆者不敢妄言電站的最終結局。不過，民盟執政前後，緬甸個別組織、人士、媒體再度惡意炒作“中方要施壓民盟政府重啓電站”，克欽一些民間組織甚至呼籲政府徹底停掉項目。這些言論未必理性，但可能影響政府決策，可能掀起新的抗議活動，因為緬甸人對密松電站是否重啓爭議很大。

第三，皎漂特區雖是互利互惠的項目，不過，緬甸上屆政府和議會並未完全確定授權中信為主的企業建設皎漂特區。民盟經濟團隊對特區項目不瞭解，需要時間考慮。若開邦當地一些組織和人士擔心經濟特區產生佔地、拆遷、污染等問題，使他們失去傳統生計來源，離開家園。在上屆議會通過皎漂特區方案前，若開邦107多個社會組織就曾召開3天研討會，稱項目未遵從當地民意，未來提供的就業崗位少，要求當局延遲表決。這些言行未必對，有些是因為不瞭解、誤解產生的，有些則可能幕後有西方勢力煽動，但其可能影響民盟新政府政策。而且，未來特區建設勢必涉及央地利益分配問題，民盟及其領導的聯邦政府與若開民族黨存在政治矛盾，增加了解決利益分配的難度。

第四，緬北衝突影響多箇中緬大項目合作，孟中印緬經濟走廊難以貫通，等等。

“強人”昂山素季的諸多苦衷

不難看出，中緬關係本身已經挑戰重重，更何況昂山素季領導下民盟剛剛“掌舵”，與軍方“蜜月期”之後，矛盾正在凸顯。這都為緬甸局勢、中緬未來增加了不確定性。筆者近期與緬甸學者接觸時，他們半開玩笑、半認真地用緬甸俗語“16000個難題”來形容民盟的執政任務的艱鉅性。

在國內外輿論眼中，昂山素季是緬甸最有威望的“實權領導人”，這所謂的“大權獨攬”也給昂山素季增加不不少政治風險。第一，物極必反，外界對昂山素季身兼多職有褒有貶，有輿論稱“這是民主之下的‘獨裁’傾向”，而民盟與軍方剛剛過去的一輪交鋒已經讓軍人議員有所警惕。4月初，民盟憑藉其在聯邦議會的席位優勢，不顧軍人議員和鞏發黨議員的極力反對，強行通過昂山素季出任國家顧問的法案，但法案引發的爭議仍在持續，有軍人議員考慮是否將其提交憲法法院裁決是否違憲。

第二，民盟力圖建立高效政府，但民盟執政團隊能力仍遭質疑。民盟設想將聯邦政府部委數量從上屆政府的36個合併重組為21個，最終只有20個部長，此舉節省四五百萬美元開支。昂山素季還要求部長們制定“百日工作計劃”，要打擊腐敗，要求官員上報財產，議會也在抓緊推出新議案，等等。但坦率而言，崇高目標的確立與實現之間，距離很大。不少人懷疑在野28年、連一個村鎮都未曾管理過的民盟的治國能力。而從民盟組閣情況看，確實缺乏足夠治國人才，或者缺少必要的“盟友”支持。

3月30日，新政府宣誓就職前，有些部長候選人“臨陣退場”，部分原因是新政府可能不設副部長導致部長太累，另有部分少數民族人士的部長候選人覺得“難堪大任”，再者是“部長要上繳25%的月薪、自費購買官邸傢俱”，類似這樣的“婉拒”理由還有許多。此外，還有醜聞迭起，商務部長丹敏、計劃與財政部長覺温兩人涉嫌“博士學歷造假”被輿論吵得沸沸揚揚。為應對這系列情況，新政府為了在法定時間就職，只能先讓昂山素季兼任4個部長，兩三天後，昂山素季再卸任教育部長、電力和能源部長，吳廷覺總統提名專業人士接任。

 第三，民盟執政後，政黨、文官的行政權持續擴張，昂山素季、民盟與另外一大權力中心——軍方（軍方扶持的鞏發黨在大選中慘敗）近期摩擦已經明顯增多。有傳言稱，軍方希望得到撣邦等4邦的行政長官職位，但吳廷覺總統提名省邦行政長官人選中沒有軍官。民盟推動新政府設立民族事務部，旨在主導民族和解與停火談判事務，削弱軍方控制的邊境事務部對民族事務的管理權。軍方對昂山素季和民盟持續擴權愈發敏感。國防軍總司令敏昂萊在3月27日建軍節閲兵式上，強調憲法重要性，強調軍隊在政治中的“領導地位”，而昂山素季、吳廷覺卻未獲邀出席閲兵式。次日，上屆政府解除宗教矛盾尖鋭的若開邦的緊急狀態，軍隊不再對曾經的騷亂區巡邏，這客觀上給民盟新政府一個“燙手山芋”，因為當地極易教派衝突。4月初，民盟政府力圖繞開憲法、國防與安全委員會，特赦所有政治犯。

軍方和民盟此輪博弈，各有勝負，也各留遺憾。下一步民盟推動修憲勢在必行，何時修、修多少、是否會迅速削減軍方核心利益？再加上民盟政府的反腐敗鬥爭，是否會“火燒”軍方高層，進而引發軍方反彈，都將為政局諸如不確定性。

第四，昂山素季和民盟新政府將民族和解視為要務，要採取更靈活的政策推動民族和解，與政府軍仍在衝突的克欽獨立軍、果敢同盟軍、德昂民族解放軍等武裝公開表示願與新政府和談，很多少數民族精英相信吳廷覺政府能促進民族團結、和解。然而，憲法規定，總統和政府不能指揮軍隊，政府軍與克欽獨立軍、北撣邦軍、德昂民族解放軍等武裝仍時而交火，那麼，未來該怎麼舉行民族和解談判？軍方的位置該怎麼擺？政府若不給多個少數民族武裝高度自治權，和解與停火就難以實現，若給予其過多權益，主體民族緬族不滿意。可見，民盟在民族和解與和平問題上左右為難，想取得突破性成績，難！

此外，第四大政黨——撣邦民族民主聯盟對未能在聯邦政府中獲得部長職位不滿，第三大政黨、若開邦議會最大政黨——若開民族黨都民盟提名其黨員出任該邦行政長官十分不滿。屋漏偏逢陰雨天，4月初，仰光等地的穆斯林上街遊行要求獲得公民權，有些議員也力圖提出相應法案，但主體民族緬族（佛教徒）則反對當局給予部分穆斯林公民權。央地矛盾、民族矛盾、宗教矛盾交織，已經持續數十年，民盟政府處境尷尬，難以使國家儘快安定：民族武裝衝突仍將迭起，宗教衝突隨時可能爆發。

對昂山素季和民盟而言，打江山難，坐江山更難。民盟新政府和昂山素季施政面臨重重挑戰，需要通過拓展外交格局來緩解內部壓力，爭取更多外部資源支持民盟執政和國家發展，來穩固民盟在國內的執政地位。而拓展與最大鄰國中國的合作，自然是外交要務。

雲淡風清解讀：

把一個國家統一很不容易，把一個國家搞分裂很容易，把國家統一了還能搞好經濟更不容易

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