顧嚴：城鄉推拉力轉換，農民還願意進城嗎？

近期，一項由中國社科院農村研究所、社科文獻出版社、河南財經政法大學聯合發佈的調查顯示，中西部地區的農民和農民工，“很想”和“比較想”進城的，僅佔1/3左右；而“不太想”和“完全不想”進城的，佔比將近1/2。什麼？農民和農民工不願意進城了？！

人口城鎮化遭遇低落户意願

這一現象，至少早在五六年前，就已經被發現。中國社科院社會學所的張翼教授，對2010年全國大樣本調查數據進行分析，就曾發現：願意在城鎮落户的農民工，只有20%-25%。《中國人口科學》去年發表唐宗力教授的成果也顯示，近五年來，農民工大量回流，而且落户定居城市的行為和意願不進反退。

按照上面的意願比例，以2015年末全國農民工總量2.77億人為基數計算，願意進城的農民工只有9200萬左右，願意落户的僅有5500萬-6900萬。這樣看來，國家新型城鎮化規劃和“十三五”規劃綱要提出的“1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落户”目標任務，完成起來並不輕鬆。

更需要注意的是，外出農民工的總量，在今年出現了下降。2月末，農村外出務工勞動力總量約1.68億人，與去年底相比，淨減少了80多萬人。有人會説，這是受春節因素的影響。可是，今年的2月29日是農曆正月二十二，已經過了往年農民工從老家返城的時間。而且，從大趨勢看，外出農民工也很可能陷入了負增長的狀況。2010年，外出農民工人數的增長率為5.5%，此後一路下行，到2015年只有0.4%，幾乎是零增長了！同一個時期，包括外出農民工和本地農民工在內的全國農民工總規模，年度增長率也從5.4%持續下行至1.3%。

如果農民工進城落户的意願持續低迷，甚至延續上述不利趨向、進一步下降，不僅1億人在城鎮落户的任務完不成，而且到2020年户籍人口城鎮化率45%、即“十三五”時期每年提高1個百分點以上的目標，也難以實現。低意願問題，作為阻滯人口城鎮化的一個因素，凸顯了出來。

中小城市和小城鎮歡迎來但不願意來，大城市願意進但不讓進——國家的户籍政策和農民工的個人意願在空間上嚴重錯位了

農民進城的推力與拉力

對人口城鎮化的解釋，最大名鼎鼎的是有着130多年曆史的“推拉理論”。它把影響人口從鄉到城流動的紛繁因素，簡化為兩類：一類是在農村待不下去的因素，把人們推離農村；另一類是在城市活得更好的因素，把人們拉進城市。

在人類漫長的歷史中，持續且大規模的人口城鄉遷移，幾乎只是工業革命以後的現象。芒福德在《城市發展史》中考證，古代的城市並非人們嚮往之地，而是與疾病、殺戮、死亡聯繫在一起的。甚至在中世紀到來的前夕，大都市還被稱為“死亡之城”。那時城市發展的稀缺成果，只屬於國王、貴族和富商巨賈等少數人。上海世博會的口號“Better City, Better Life”，在當時恐怕沒人同意。

早期城市的本質，是權力的中心。根據哈佛大學格雷澤教授的研究，世界上第一個出現的百萬人口大城市是羅馬，第二個是長安（西安），第三個是巴格達，第四到第八分別是汴梁（開封）、臨安（杭州）、江户（東京）、北京、倫敦，它們分別是羅馬帝國、唐朝、阿拉伯帝國、北宋、南宋、德川幕府、清朝、大英帝國的首都。在生產力比較落後的時期，能夠維持這麼大的城市規模，只有大帝國才能做到。即便是大帝國，也只能打造出一個這樣的大城市。全國絕大部分的農業人口，是默默支撐這個唯一大城市的堅實基礎。帝國是養不起第二個大城市的，也養不起以大城市標準生活的更多的人口，因此藉助交通等客觀條件的限制，以及法令或行政禁令的限制，在城鄉之間設置了嚴格的制度高牆。從這個角度看，把城鄉二元結構説成是中國特有的存在，顯然是對歷史的漠視或無知。

工業革命的孕育和發展，使得現代意義的人口城鎮化進程得以啓動。推力方面，“羊吃人”的圈地運動導致農民失去了最基本的生產資料，在農村活不下去了，必須另謀生路。拉力方面，工業和服務業的崛起，提供了大量的工作崗位，以及更高的收入，吸引農民進入城市。生產力的提升，支撐了交通基礎設施的改善，也使人口從鄉到城的遷移越來越便捷。更為重要的是，統治者站在了資本主義的經濟基礎之上，也就能自覺地拆除限制人口流動的制度藩籬，甚至積極地創造條件，讓農民從土地上走出來，進入城市，轉變為產業工人或服務業者。

農村生活條件的改善，也讓城市對農民工失去了吸引力，圖為甘肅省清水縣新農村面貌

兩種力量的歷史性轉換

新中國成立之初，百廢待興，經濟基礎十分薄弱。在那個條件下，限制農民進城，維持80%-90%農村人養活10%-20%城市人的格局，實在是歷史侷限下的無奈之舉。改革開放初期，仍然擔心城市養活不了那麼多人，因而採取了發展鄉鎮企業、推進農民“離土不離鄉”就地城鎮化的策略。少部分進城的農民，也是“自帶口糧”，不能佔用城市的資源。20世紀90年代以後，外向型經濟突飛猛進，沿海地區勞動密集型產業迅速成長，才有了大量湧入城市的農民工。此後的近二十年，農民工進城的意願還是比較強的——願意進城落户或長期留在城市的比例，大體上在60%上下；其中，第二代或稱新生代農民工的這一比例，高達80%左右。從推力看，農村條件落後、耕種收入較低、公共服務不足，特別是年輕一代很多人都沒有農業生產經驗。從拉力看，城市生活豐富多彩、打工收入高於務農、教育醫療明顯更優，而且有着農村完全不具備的發展機會。

然而，2008年國際金融危機的衝擊，一度放慢了農民工進城的腳步，一些地區甚至集中出現“返鄉潮”。農村原本並不存在的失業概念，殘酷地從城市傳導了過來。不過，很快人們便發現，現實並沒有那麼殘酷，回到了家鄉的農民工，踏踏實實住着自己建的房子，安安心心吃着自家地裏種的糧食，慢慢悠悠花着多年來打工的積蓄，除了沒有城市裏宣泄的燈紅酒綠，竟也生活的不賴。賀雪峯教授在《城市化的中國道路》一書中寫道：“當前體制性城鄉二元結構已由過去的剝削性結構變成了保護型結構”。

大家真真切切地看到，對於農民工來説，在農村保留土地，是那麼的重要。它能夠在進城受阻甚至失敗的時候，提供一條不錯的退路。於是，農村不僅有推力，而且也有了拉力。張翼教授的數據表明，如果必須交回承包地，那麼農民工願意進城落户的比例會進一步下降至11%-13%。

城市的拉力呢？原來有三大引擎，一是收入高，二是福利好，三是生活豐富。2010年以來，農村居民的收入增長一直快於城鎮居民，城鄉收入差距縮小了，也就弱化了城市吸引農民工的拉力。近十年來，基本公共服務加快覆蓋城鄉、加快覆蓋常住人口，城市户口的含金量變得沒那麼高了。前幾年，還有城市管理者不無傲慢地提出，讓農民工用農村“三件衣服”換城市“五件衣服”。現在看來，他所説的城市户籍上附着的養老、醫療、教育、住房、就業，要麼是你有我有全都有，要麼是我的比你的強，那我為啥還要苦苦相求呢？反而是我擁有的農村土地的承包權、宅基地的使用權、集體收益的分配權（即“三權”），非我莫屬，而你望塵莫及。此外，農村交通條件和基礎設施的改善，尤其是互聯網的快速普及，也縮小了生活豐富程度的城鄉差距，這方面的拉力也弱化了。

與此同時，城市開始產生推力：房價和房租快速上漲，生活成本激增；勞動密集型傳統產業和過剩產能出清，工作崗位流失；優質公共服務資源過度集中，辦了居住證甚至是有了城市户口，孩子也上不了好學校……

城鄉之間的推力與拉力，發生了重大的轉換。這就是為什麼，在2014年國務院推動新一輪户籍制度改革以來，在目前28個省份都出台了本地區户改方案的情況下，在一些建制鎮和小城市完全放開了户籍限制、中等城市已將户籍門檻降到了“1年社保+1年租房”的最低限度以後，農民和農民工進城落户的意願仍然低迷的根源所在。

農民工進城意願低，改革户籍和土地政策是關鍵

户籍和土地制度亟需新的突破

農民工落户意願不提高，數以億計的農業轉移勞動力就要長期處於“兩棲”狀態，奔波於城鄉兩地，一邊是奉獻了青春與血汗、卻難以最終融入的傷心之地，一邊是老人守望、兒童留守的支離破碎的原生家庭。這個問題不解決，“以人的城鎮化為核心”的新型城鎮化，就難以宣告順利和成功。

低意願的背後，仍有制度性的掣肘。當前，迫切需要從户籍制度和土地制度着手，突破人口城鎮化的發展瓶頸。筆者試提出四點建議：

第一，試點放開大城市落户限制，實現國家政策與個人意願在空間上的對接。根據全國範圍的大樣本調查，有意願進城落户的農民工中，有70%左右的落户意向是大城市。可是，目前的户籍政策恰恰賦予了大城市設置高門檻的權力。很多城市正在利用這種權力，不僅限制農民工的落户，而且還想出各種辦法，剝奪他們作為常住人口的權利。中小城市和小城鎮歡迎來但不願意來，大城市願意進但不讓進——國家的户籍政策和農民工的個人意願在空間上嚴重錯位了。

放任此狀況下去，不但1億人的落户目標實現不了，就連本文前面粗算的五六千萬人的落户數量，都還要再打一個吐血的折扣。因此，筆者建議，先選3-5個城區常住人口300萬-500萬的I型大城市，再挑1-2個500萬-1000萬人口的特大城市、甚至可以是深圳這樣的1000萬人口以上的超大城市，進行放開落户限制的試點。同時，要密切監測試點大城市的人口流動、公共服務、財政支出、資源環境等方面的動態，如確認沒有不可控的異常波動，可以進一步推開。

第二，開闢重點人員落户綠色通道，優先解決存量問題。按照《國務院關於進一步推進户籍制度改革的意見（國發〔2014〕25號）》的要求，先對“進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境”的重點人員進行摸底，看看到底有多少人滿足這三個條件，其中又有多少有落户意願。然後在現行落户政策的基礎上，對他們適當降低門檻，開闢綠色通道，優先解決落户。對於這部分羣體的落户，可能會有擔心，地方政府能接得住嗎？負擔得了嗎？承載得起嗎？實際上，他們早就在城市穩定下來了，已經在接受着基本公共服務，也就不存在新增負擔和承載加壓的問題。況且，他們曾經為城市的發展做出了不小的貢獻，未來也能夠適應城市新的發展方向，即便是在大城市，放開限制讓他們落户，也順理成章。

第三，擴大農村“三權”確權範圍，免除農民工後顧之憂。對於大部分目前不想落户城鎮的農民工，恐怕需要在土地制度上作一篇更大的文章。最低要求是解決後顧之憂，以更大範圍的確權頒證作為基礎工作，用公開透明、可操作執行的制度安排，來確認並保障他們在農村的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。尤其是，要確保不會因為進城落户而被剝奪這些權利。

第四，搭建城鄉一體的產權交易平台，提升農民工進城落户能力。在確權後，更高的要求是還能流轉，把死的資源變活，讓不能移動的資產擁有更寬的創收渠道和更強的變現能力——這需要建立透明、公平、高效的交易平台。我不是説要鼓勵大資本下鄉搶農民的地，堵農民工的退路。我是想説，如果農村的土地或者其他資產，能夠賣出好價錢，能夠為有意願進城落户的農民工插上新生活的翅膀，比如可以不用貸款或少量貸款而直接換成一套位置不錯、面積不小的城市房產，我們為什麼非要設置制度障礙來阻攔他們呢？我們為什麼不能改革土地制度來成人之美呢？

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