楊瑞龍：在社會主義市場經濟條件下必須更好地發揮政府的作用
【4月10日下午，中國人民大學經濟學院楊瑞龍教授在中國人民大學舉辦的“中國特色社會主義政治經濟學研修班”上，做了題為《中國特色社會主義政治經濟學視角下的政府和市場關係》的講座，這裏，我們選擇其中一個部分，供大家參考。感謝楊瑞龍教授賜稿。】
（一）西方主流經濟學不能完全解讀我國政府與市場之間的關係
自從亞當斯密的《國富論》問世以來，“看不見的手”的理論一直成為西方主流經濟學信奉的教條。他們迷信市場機制的自發調節作用，認為每個行為人在自身利益的驅動下的自由選擇會形成一種自然秩序，這種自然秩序猶如一隻看不見的手，促使每個人去實現並非屬於他原來意圖的目標，即每個人的出發點是自私的，但競爭的結果卻是利他的。因此，市場機制作為一個自由體系具有自發實現人類經濟生活平衡的功能。按照“看不見的手”的理論，在完全競爭的市場條件下，市場機制的自發調節作用可以達到資源配置的“帕累托最優”狀態，即通過市場機制對生產資料的重新組合，調整福利分配，就可以實現全社會福利的最大化。由此派生出的自由主義政策選擇是，資源配置乃至經濟的長期發展都應由市場機制自發調節，政府如果試圖干預資源配置或經濟發展的過程，效果往往是適得其反的。因為，通過市場配置資源總是比政府幹預更有效率。市場做不到的或做不好的，政府未必能比市場做得更好。政府的職責主要是維護市場秩序，也就是我們常説的政府僅僅扮演“守夜人”的角色。
發生在20世紀20年代末、30年代初的世界性大危機使信奉“看不見的手”信條的古典學派一籌莫展，對市場機制可以自動達到“帕累托最優”信念的動搖孕育出以凱恩斯為代表的國家干預主義理論。這種新的理論指出，現代市場經濟存在着有效需求不足的傾向，加上工資和價格缺乏像新古典理論所認為的那種充分的靈活性，現實中不存在能夠引導經濟快速恢復到充分就業的自我矯正機制，因而經濟可能陷入長時期的非充分就業狀態。面對這一現實，政府應該採取宏觀經濟政策對經濟生活進行干預，強調政府應該採用“相機抉擇”或者“微調”的宏觀經濟政策來維護經濟的平穩運行。
西方主流經濟學信奉市場機制的自發調節作用，“看不見的手”促使每個人遊自私的出發點，得到利他的競爭結果。
1970年代西方世界普遍出現的經濟停滯和通貨膨脹長期並存的局面（即“滯脹”），則使得凱恩斯主義的處境更加尷尬。在這種形勢下，以弗裏德曼為領袖的貨幣學派迅速崛起。貨幣學派在兩個方面同凱恩斯主義展開論戰。其一強調貨幣政策的效果。和強調財政政策的凱恩斯主義不同，貨幣主義認為貨幣政策對經濟增長和就業產生着最為顯著的影響。其二是反對相機抉擇的政府調節方式，而應採取“單一的貨幣規則”，即政府應當僅僅把貨幣供應量作為惟一的政府調節手段，且貨幣供應量應該每年按照固定的規則增長。
在貨幣學派廣為流行的同時，另一種強調市場機制作用的“供給學派”也隨之產生。這種理論一反凱恩斯主義着重調控總需求的意見，主張着眼於經濟的中長期發展，放棄短期的微調，淡化總需求管理。他們同時強調要加強對人們的工作和儲蓄的激勵，大幅度削減税收，以發揮供給方面的活力，扭轉經濟增長緩慢和生產率下降的局面。供給學派隨着里根的上台而名動一時，但其以減税為中心的政策主張執行之後，卻沒有減輕而是加重了“滯漲”，因此它的影響迅速消退下去。
進入上世紀80年代以來，新自由主義思潮在西方國家開始盛行。一個流派就是新制度經濟學，該學説以科斯的交易費用理論為基礎，強調在交易費用大於零的條件下權利的初始安排對於資源配置效率的重要性。解決市場失敗的途徑並非必定是政府幹預，凡是市場失敗的地方通常都是產權界定模糊的地方，因此完全可以通過產權關係的進一步明晰化來實現外部效應的內部化。另一個新自由主義的流派就是新古典宏觀經濟學，這一學派強調工資和價格具有足夠的靈活性，因而各個市場都能迅速地恢復供求平衡。同時，市場中的人們和政策當局同樣聰明，能夠對包括國家的政府調節措施在內的宏觀形勢進行總體上正確的預期。而一旦人們準確地預料到政策當局的政府調節措施和相應的後果，就會迅速地採取相應的行動，形成“上有政策，下有對策”的局面，政府調節措施也就不再有效。
西方主流經濟學儘管對於我們正確處理政府與市場之間的關係有一定的借鑑作用，但我國的特殊的國情決定了該理論體系無法完全解讀我國當前政府與市場之間的關係。
第一，我國是發展中大國。我國不僅是一個地大物博、人口眾多、歷史文化悠久的大國，而且是一個剛剛脱離貧困國家並正在從一箇中等收入向高收入國家邁進的發展中大國，經濟不同質是一個無法迴避的現實，最典型的特徵就是二元經濟並存的格局，即現代工業部門與傳統農業部門並存，大量農村剩餘人口在向城市轉移過程中將面臨一系列市場機制本身無法解決的問題，要發揮後發優勢就必須更好地發揮政府的作用。
第二，我國是轉型中的國家。自上世紀70年代末鄧小平開創的改革開放路線以來，我國的經濟轉型正在不斷加快，這一轉型主要包括以下四個方面：一是市場化，即從傳統計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉型；二是工業化，即從傳統農業社會向現代工業社會轉型；三是國際化，即從閉關鎖國的封閉社會向資源全球流動的開放社會轉型，中國經濟逐漸納入全球經濟一體化之中；四是城市化，即伴隨工業化的步伐，城市化率不斷提升。市場機制儘管在提高資源配置效率方面將發揮很重要的作用，但很難完全處理好經濟轉型中所面臨的諸如社會公平、可持續發展、國家安全等經濟社會等問題，而這正是需要更好發揮政府作用的領域。
第三，我國是實行社會主義基本經濟制度的國家。我國不是複製西方式的自由市場經濟體制，而是在堅持社會主義基本經濟制度條件下發展市場經濟，為了堅持以公有制為主發展多種經濟成分、堅持按勞分配為主發展多種分配方式基本經濟制度，就需要更好地發揮政府的作用。
（二）市場失靈與政府幹預的必要性
依據“看不見的手”的理論所推導出的市場機制能自動實現資源最優配置的結論是以具備一個完全競爭的市場結構為前提的。然而不幸的是，在一個現實的社會中，即使在西方發達的市場經濟條件下，完全競爭式的市場也僅僅存在於教科書中，例如，信息是不完全的，外部性普遍存在等。對於像我國這樣的發展中國家來説，市場更是存在很多缺陷，尤其是受體制等因素的制約，市場機制存在嚴重的扭曲。當市場是不完全時，“市場失靈”現象就很難避免。所謂市場失靈是指市場競爭所實現的資源配置沒有達到帕累托最優，或指市場機制不能實現某些合意的社會經濟目標。在發展中國家，導致市場失靈的原因是多方面的。
（1）外部性導致的市場失靈。
在私人成本與社會成本不一致的場合，就存在所謂的外部性問題。當某一經濟活動的私人成本小於社會成本時，就存在外部不經濟；當私人收益小於社會收益時，就存在外部經濟。外部經濟或外部不經濟不可能通過市場價格表現出來，從而也就不可能通過市場機制的自發作用來得到糾正。因為市場主體在進行決策時只計算對自身利益產生直接影響的成本和收益，對與自身利益沒有直接影響的成本與收益則視而不見，這就會出現從社會角度看的資源配置失誤。這種失誤表現在：存在外部經濟的活動會低於社會最佳水平，因為這一類經濟活動的部分收益被第三者獲得或整個社會獲得，例如，消費不具有排他性但收費存在困難的公共產品就具有上述特徵；存在外部不經濟的活動會高於社會最佳水平，因為這一類經濟活動的部分成本是由社會或他人來承擔的，例如，污染等。
（2）壟斷導致的市場失靈。
資源配置的帕累托最優的實現是以完全競爭的市場結構為條件的，而在現代市場經濟的條件下則處處可見壟斷現象。當一家或幾家企業佔領或控制了某一市場的供給，或者產品之間存在差別，或者企業對能產生超額利潤的自然資源的獨佔，則自由竟爭為壟斷所取代，從而導致市場失靈。因為，在壟斷條件下，壟斷者可以通過操縱產量和價格來達到提高利潤的目的，使壟斷均衡偏離帕累托最優均衡。具體來説，在壟斷均衡條件下，壟斷行業邊際產品的貨幣價值高於非壟斷行業邊際產品的貨幣價值，其產品的價值高於一般均衡價格。
（3）市場不完全所導致的市場失靈。
在現代市場經濟條件下，人們獲取信息是需要成本的，信息的分佈是不對稱性的，未來具有不確定性，尋找交易機會是需要時間的，交易者在交易過程中是需花費交易成本的，這些都與完全競爭下的市場機制的運行特徵有很大的差別。對於發展中國家來説，由上述因素所導致的市場不完全會更加明顯，所以市場失靈就難以避免。
（4）分配不平等所導致的市場失靈。
馬歇爾曾經説過：“財富的不均，雖然往往沒有指責的那樣厲害，確是我們經濟組織的一個嚴重缺點”。受交換之前的財富分配格局的影響，自由交易將會發生障礙。例如，富國與窮國在佔有商品量上不對等，在進行國際貿易時，窮國擁有的可交換的商品不足以支持其進口，所以，等價交換原則就難以維持。
（5）體制不完善導致的市場失靈。
完全競爭市場形成所隱含的條件是產權的充分界定，從而不僅市場主體出於對自身利益的考慮會對市場信號的變動作出靈敏及時的反應，而且市場交易是無摩擦的，即交易成本為零。然而，我國作為一個發展中國家還沒有完成向市場經濟的過渡，產權關係不明晰的問題還沒有真正解決，國有企業還沒有真正成為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體，市場的發育，特別是要素市場的發育還不健全。在體制轉軌時期，以等級界定資源配置權力的行政化競爭規則對以產權界定為原則的市場化競爭規則的衝擊導致市場秩序的紊亂。在頻繁的行政干預下，市場信號嚴重失真，價格、利率、工資率均不能真實反映資源的稀缺性。這樣就在體制不完善、市場發育不健全、市場信號失真、市場機制扭曲和市場失靈之間形成了不良循環。
在以上條件下，試圖把資源配置和經濟發展的重任完全交由市場來承擔，就必然產生與預期效果相反的結果。既然市場機制並非是盡善盡美的，那麼在市場失靈的場合政府對經濟運行的調節就是必要的。
（三）更好地發揮政府的作用需要一個運行良好的市場機制
政府幹預經濟是指干預主體運用干預手段，通過一定的傳導機制，作用於干預對象，以達到預期的干預目標。事實上，依靠政府幹預來匡正市場機制會受到客觀條件的限制。假定由政府根據經濟均衡的原則制定價格體系，即政府通過試錯法定價來模擬市場，以使資源按照計劃當局所選定的目標配置。但是，按照上述原則最優配置資源的首要條件是必須在短期內收集、分析、處理無數的信息，這不僅要花費代價，而且對於計劃管理水平不高的發展中國家來説還會遇到技術上的障礙。不僅如此，面對經常變化的經濟條件，還面臨着是否要經常修正價格問題：如果政府要隨時修正價格，就需要一個非常有效的輸入和輸出信息的處理系統；如果價格凝固不變，就會損害價格作為資源分配信號的準確性。因此，對於發展中國家來説，試圖排斥市場機制，通過政府幹預來實現經濟發展目標，其結果常常是令人失望的。
政府幹預經濟的手段是多樣化的，主要有經濟手段、法律手段和行政手段，傳導機制因干預手段的不同而不同。政府幹預若要收到預期效果，除了要有完善的政府體制外，還必須具備相應的微觀基礎。由於微觀基礎總是與一定的體制條件相聯繫的，所以討論政府幹預的微觀基礎，實際上是考察體制條件對政府幹預效果的制約作用。隨着我國向社會主義市場經濟體制的過渡，政府必然逐步減少對經濟活動的直接行政干預，而主要運用經濟手段和法律手段對企業的經營活動實行間接控制，這就需要按照市場經濟的要求進行微觀基礎的再造。
政府運用經濟手段通過市場機制調節微觀主體行為的有效性的基本前提是，單向依賴市場的微觀主體能對政府的經濟政策作出適應性反應，並按照政府的預期控制目標行動。要滿足以上要求，就必須通過微觀基礎的重新構造，使企業具有以下特徵：在明晰產權關係的前提下硬化企業的預算約束，是企業成為自主經營、自負盈虧的市場競爭主體；企業自主權不僅包括日常的經營決策權，而且包括企業資產的處分權和轉讓權，並承擔相應的責任；企業具有獨立的利益目標，既追求利潤最大化；企業利潤的實現完全受市場的約束。
為了提高政府幹預經濟的效率，還必須完善市場體系。因為，在市場機制比較完善的條件下，許多事情完全可以由市場去做，不必由政府去包辦。同時，市場機制越完善，政府就越容易通過市場機制調節企業的行為。因此，作為政府調節經濟的傳導機制的市場應該具備以下特徵：市場主體單一地依賴市場，並具有靈敏的反應能力；形成一個總供給略大於總需求的買方市場，為市場機制的正常運行創造一個良好的市場環境；提高市場信號的靈敏度和清晰度，價格、利率等市場信號能靈敏地反映市場的供求狀況，並完善競爭機制、風險機制，充分運用經濟手段，發揮市場機制的調節功能；構建一個相對完善的市場體系，不僅包括產品市場，還包括要素市場。
當具備比較完善的微觀基礎和市場機制時，政府便可以把體現社會偏好的經濟參數輸入市場機制，調節市場的供求狀況，影響市場信號的變動，而微觀主體則在利潤動機的刺激下對影響其利潤實現的市場條件的變動作出靈敏及時的反應，進而影響資源的配置。
由此可見，政府幹預與市場調節都有正、負效應，不能一好遮百醜。政府幹預的主要優點是協調，包括社會經濟關係的協調、產業結構的協調、短期目標與長期目標的協調、總量平衡與結構平衡的協調。依靠市場機制來解決協調、社會公平和長期發展等問題是比較困難的。但是，政府幹預的負面效應也是明顯的，如果運用不當，就會降低經濟效率，付出沉重的代價。市場機制則藉助於經濟利益關係調節資源配置，一般來説微觀效率較高，但市場失靈的例子也不少見。總之，市場調節與政府幹預都互有長短，應當把兩者很好地結合起來。在社會主義市場經濟條件下，比較現實的選擇是，一方面通過深化經濟體制改革，完善市場體系，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性調節作用，以提高經濟效率；另一方面，應重視政府在經濟發展中的作用，使國民經濟持續穩定協調地發展。
(四)適度政府幹預的界定
在社會主義初級階段，我國在向社會主義市場經濟體制演進過程中面臨着艱鉅的改革與發展任務，因此政府對經濟的干預肯定是十分必要的。但政府調節經濟的目標、方式、強度等受具體的經濟環境所制約。我國的市場化改革已經取得了豐碩的成果，市場機制的調節作用越來越大。但是，中國的市場化改革尚未完成，市場機制依然不夠健全和完善。同時，中國的對外開放正在廣度和深度上進一步拓展，融入世界經濟的程度越來越高。因此，就需要從我國的具體情況出發來界定政府調節的方式與範圍。一般來説，在社會主義市場經濟條件下，政府還需要在以下領域更好地發揮作用：
第一，政府在制度層面的作用。政府需要在堅持公有制為主多種所有制經濟成分並存、按勞分配為主多種分配方式並存的基本經濟制度方面發揮作用。
第二、政府在改革層面的作用。中央政府在推進市場化進程的改革中承擔頂層設計的作用。
第三、政府在宏觀調控中的作用。政府主要依靠經濟手段，如選擇恰當經濟政策目標和財政與貨幣手段來影響市場環境，並通過市場機制來達到宏觀調控目標。
第四、政府在中觀層面的作用。我國不像西方國家那樣完全由市場機制來調節產業結構的形成過程，政府僅在反壟斷方面選擇恰當的產業規制政策，我國所處的特殊發展階段決定了政府並將通過選擇恰當的產業政策在產業結構升級轉型中發揮重要的作用。
第五、政府在微觀層面的作用。政府為實現社會公平、維護市場秩序等目標，對微觀主體實施必要的行政干預。
針對我國的特殊國情，在發揮政府幹預作用的同時，如何避免或減少由這種干預所支付的代價或帶來的負效應，這是一個值得研究的問題。政府幹預既有成功的例子，也有失敗的教訓，關鍵是如何選擇合適的政府幹預的方式以及怎樣把政府幹預控制在必要的限度內。正如諾貝爾經濟學獎獲得者劉易斯所説的：“政府的失敗既可能是由於它們做得太少，也可能是由於它做得太多”。
實踐證明，適度的政府幹預不僅有利於更好地發揮市場機制對資源的配置作用，而且有助於促進國民經濟的持續穩定地發展。在社會主義市場經濟條件下，政府職能作必要的分解後，政府應在以下方面發揮程度不同的作用。
（1）提供公共服務。
政府提供公共服務包括對內對外兩方面的職能。對內職能主要包括從事道路、公共文化設施、公共衞生、城市環境、公立學校等方面的建設和投資，保障國內治安，形成一個安全和諧有序的社會環境；對外職能主要是軍隊建設，維護領土完整與主權獨立，從事外交活動，努力維持國內經濟建設的和平環境。
（2）維護市場秩序。
國家通過經濟立法來規範各類經濟主體的行為，限制或懲罰各種非正當的經濟行為，創造一個公平競爭的市場環境和市場秩序。在法律體系健全的條件下，政府在經濟活動中扮演着一個類似比賽中的裁判員角色。政府按照一定的規則，控制“比賽”的進行，維護公平的“競賽”制度。例如，有關司法機構以法律為準繩，及時發現和糾正各種不正當經濟行為，如偷税漏税、污染環境、侵佔共有資產等，給予當時者警告、罰款、行政處理，乃至提起訴訟。
（3）直接參與某些經濟活動。
在社會主義國家，政府參與經濟活動的功能尤為明顯，因為政府本身是國有企業的所有者代表。經驗表明，政府直接經營企業弊多利少，比較明智與現實的選擇是，在對國有企業進行分類改革的前提下，對於競爭性國有企業來説，除了放開中小企業的所有權外，大型競爭性國有企業應進行產權主體多元化的股份制改造，在保證國有資產收益與資產增值的前提下，政府不再直接干預企業的經營活動，企業自主經營、自負盈虧。政府還可以通過直接投資方式創建私人無力或不願創辦而國民經濟又必需並具有規模經濟效益的自然壟斷型企業，如基礎產業等，以消除制約經濟發展的瓶頸因素，促使產業結構合理化。
（4）進行制度創新。
在向社會主義市場經濟體制過渡過程中，我國政府有能力和義務主動改革那些阻礙生產力發展的傳統經濟體制，發展市場經濟，加快經濟發展。在社會主義初級階段，政府在制度創新中扮演着重要的角色。因為，我國的經濟體制改革是對傳統體制的根本性變革，但它是社會主義制度的自我完善，所以它是由政府有計劃、有步驟推進的制度創新。政府在一定的改革階段就需要不失時機地推進市場化進程，並努力使各項改革措施相互配套，儘快形成市場經濟體制的基本框架。
（5）影響收入分配。
通過國民收入的再分配來實現公平目標是我國政府的一個重要職能。我國作為一個發展中國家應採取以下政策影響收入分配，縮小貧富差別：一是通過調整某些生產要素相對價格的政策，消除導致收入分配不公平的經濟條件，轉換收入的功能分配，消除生產要素價格的扭曲，提高就業率；二是通過影響收入分配額的大小來消除不平等的財產權基礎；三是通過累進的個人所得税和財產税，穩定或減少社會富裕階層的規模分配；四是通過直接的轉移支付及對商品和勞務的國家分配政策，調整（增加）社會貧困階層收入的規模分配。
（6）影響對資源的利用。
資源的利用一般是由價格機制來調節的，但由於價格機制不能糾正由生產或消費產生的外部性問題，這就需要政府來干預這一領域的資源利用。如通過税收、立法或行政措施，控制環境污染及對自然資源的掠奪性開採等。此外，當社會利益與私人利益不一致時，政府也可以採取某種措施來實現社會利益。例如，對城市建設進行整體規劃，保護土地資源，為保護資源而控制某種過度消費的消費方式等。
（7）政府通過職能結構選擇適當的經濟政策來實現一定的宏觀經濟政策目標。
政府運用財政、貨幣、產業、國際收支等政策，實現一定的宏觀經濟政策目標。尤其是發展中國家的中央銀行一般為國家所有，國家可以通過控制貨幣供應量和利率水平，熨平經濟波動，實現充分就業等經濟政策目標，促進國民經濟的長期穩定增長。
（8）必要的行政控制。
為了達到某些預定的的社會目標，在市場經濟條件下，政府可以憑藉政權力量直接控制某些經濟活動。例如，為了保護農民的利益，對農產品價格實行保護政策；對非盈利性的國有企業進行直接管理；在面臨外部劇烈的衝擊而使我國的市場出現危機時，為了保護國內經濟，可由政府在特定時期和特定領域控制匯率和外匯額度；當國內經濟面臨較緊急的狀態時，政府可在短時期內凍結物價、利率和工資。不過這類措施對經濟的影響很劇烈，副作用也很大，不到萬不得已時，一般不宜使用這類方法，而應代之以比較緩和的措施。
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