樊鵬：黨內憲制的守護者——中央紀委的政治功能解讀

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作者按

中央紀委到底是什麼性質的機構？如何理解中央紀委在中國政治體系中的角色和功能？

將中央紀委單純視為反腐機構，矮化了其政治地位和功能，遮蓋了中國政治過程的豐富內涵和中共體制的韌性。

十八大以來，中央紀委做了一次權力“加減法”，職權經歷了“收縮”和“擴張”同步並進的過程。短短四年，從簽字背書維護黨風黨紀，到與時俱進協助中央產出黨內規制，中央紀委的政治功能歷經轉型。這是一種怎樣的改革邏輯？基於何種政治理據？

黨章規定“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”。作為黨的中央組織，中央紀委屬於“黨的領導”的組成部分，但其職能和性質卻有別於宣傳、組織等黨務部門。遵循《黨章》提煉的“監督、執紀、問責”六字，規定了黨的各級紀律檢查委員會開展工作的“實”，但要讓中央紀委的權責更具政治合法性，讓外界更加理解和認同中央紀委，還需緊扣《黨章》的有關規定，參照其不斷豐富的治理實踐，總結其“名”，賦予其更堅實、有力的政治論述和理論基礎，使“名”副其“實”。

中國共產黨是國家憲制的守護者，中央紀委則受黨中央委託，做黨內憲制的守護者。立足“治標”之當下，着眼“治本”之長遠，維護黨的章程的尊嚴，保障黨章和其他黨內法規的實施，確保黨的領導地位和黨內憲制安全，是確保國家憲制安全的必要前提和政治保障，也是黨中央交給中央紀委的偉大歷史使命。

中央紀委，無疑是現階段中國政治生活中最招眼、最特別的一個機構，這一點可能不會有太多人反對。

但如果被問到：中央紀委到底特別在什麼地方？它到底是個什麼性質的機構？如何理解中央紀委在中國政治體系中的地位、功能？恐怕會蹦出來一堆有趣的答案，不過緊隨其後，困擾中央紀委和紀檢系統的理論性問題也會隨之而來。

中央紀委的“名”與“實”

最多人給出的答案可能是兩個字：反腐。

每週五下午，中國幾乎所有重要媒體都在緊盯電腦屏幕，等待中央紀委監察部網站隨時可能公佈的最新執紀信息，這裏將隨時可能發佈一則或數則極具新聞效應的信息：本週內哪些“老虎”將被揪出，哪些代表性的“蒼蠅”（違反中央八項規定和“四風”方面典型問題）將被作為負面典型。信息一旦公佈，便在極短的時間內傳遍世界。

一提到“大老虎”，就會想到中央紀委；一提到中央紀委，就會想到“打老虎”、“拍蒼蠅”，中央紀委是中國共產黨的反腐機構，這幾乎成了社會各界甚至海外對中央紀委形象的主流認知，也是中央紀委“名”聲在外的最大原因。也無怪乎很多人將中央紀委與香港的廉政公署（ICAC）和新加坡的貪污調查局（CPIB）相提並論。

實際上，這種機構認知並不十分恰當。反腐機構的形象雖然凸顯了黨的十八大以來中央紀委在中央“全面從嚴治黨”戰略部署下正風肅紀、反腐懲惡積極開展反腐敗鬥爭的特點，但卻在無形中掩蓋了中央紀委改革實踐的更多內容。

2016年初，中央紀委書記王岐山在十八屆中央紀委六次全會上做工作報告（公開），提到一組數字：2015年全國紀檢監察機關誡勉談話5.4萬，其中黨紀輕處分和組織調整20萬，重處分和重大職務調整8.2萬。如果細算，全國約每300名黨員就有一名黨員受到了黨紀輕處分以上紀律處分，這些數字向社會彰顯了反腐鬥爭的極強震懾效果，顯示了中央堅持從嚴治黨的決心和意志。但是，這些數字中並非主要是因腐敗問題受到懲處，恰恰相反，以2015年出台的《中國共產黨紀律處分條例》中提出的“六項紀律”（政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、工作紀律、羣眾紀律、生活紀律）為標準，在約30萬受到處分的黨員中，違反廉潔紀律的僅僅是其中很少一部分。

這是否意味着“執紀”——作為黨的紀律檢查機關——才是中央紀委最顯著的政治功能呢？其實也不完全。以身邊所熟悉的紀檢體制內部的同志為例，雖然每天都在從事與紀律相關的工作，可是其中大部分人對於中央紀委自身角色定位和政治功能的“形象構想”，也可謂是千差萬別，認知並不甚清晰。

十八大之前，中央紀委的工作延伸到黨政體系各個層面，涉足各業務領域，紀法不分，權力邊界不清，問題有目共睹。十八大以來，在“全面從嚴治黨”、“將紀律挺在前面”、“把權力關進制度的籠子裏”等新的政治論述下，中央紀委強調紀法分開，聚焦主業，實現“三轉”，更加強調其“監督、執紀、問責”的功能，但是現階段的治理實踐中，中央紀委系統顯然是將更多精力用在了“執紀”上。《中國共產黨紀律處分條例》將黨的紀律整合規範為六大方面，以“六項紀律”為戒尺，中央紀委在落實“執紀”職責方面，取得巨大成效。

問題在於，如果按照王岐山書記提出的履行黨章規定的六字職能，除“執紀”外，還有“監督”和“問責”兩項。這恐怕也是困擾各級紀檢系統的更重要的問題。要實現所謂“先治標後治本”或“治標就是治本”的政治目標，就不可能忽視這一前一後兩方面，但無論是理論還是實踐，都還非常滯後。簡單一個理論問題可能就難以找到答案：為什麼監督？監督什麼？怎麼監督？為什麼問責？問責什麼？怎麼問責？

顯然，中央紀委的政治功能並不僅侷限於反腐，將中央紀委作為一個反貪腐機構，矮化了中央紀委的政治角色和政治功能，甚至在一定程度上遮蓋了中國政治過程的豐富性。海外學者和西方媒體，甚至包括國內個別媒體，就常對中央紀委進行工具化、泛政治化的理解，將中央紀委放在政治權力格局與人事更迭視閾中加以品評解讀，多少與他們對中央紀委角色功能的認知有關。但即使將範圍放寬，對中央紀委工作實踐的“執紀”特色加以考慮——這已經構成當前中央紀委工作實踐中的主要部分——同樣不能完整地概括中央紀委的角色和職責。

中國古代政治思想中講求“名”和“實”的統一，但是現實政治生活中往往出現兩種偏頗的情況：一種是有其“名”卻未見其“實”，另一種則是實際政治生活中已有其“實”，但卻未見其“名”，簡單説就是實踐走在了理論前面。十八大以來中央紀委的改革，屬於第二種情況。做了很多，探索了很多，進步了很多，但是相比較於內涵豐富的實踐，“頂層”的理念探討和有關角色功能的理論探討相對滯後。簡單來講，有其實，無其名；或雖有其名，但名不副實，名實不一。

從“實”的角度來看，以可以觀測為標準，十八大以來中央紀委的改革實踐主要經歷了兩個重要方面的轉變：通過職權的收縮與擴張，做了一次權力的“加減法”；從簽字背書維護黨內風紀到與時俱進產出黨內規制，中紀委的政治功能得以活化。

權力的加減法：“收縮”與“擴張”並進

中共十八大以來，從權力行使的範圍和方式來看，全國紀檢系統的權力經歷了一次“收縮”與“擴張”並進的過程，中央紀委進行了一次職權的“加減法”改革。

十八大之前，中央紀委的權力漫無邊界，權力行使的範疇既缺乏實踐標準，更缺乏理論支撐。從黨建理論來看，主要是沒有處理好兩個方面的關係，第一是黨-政關係的理論。第二是紀-法關係的理論。

從黨政關係來看，紀檢系統大量參與地方黨領導經濟社會發展的具體工作和行政事務，一個典型的表現是從中央到地方，各級紀檢監察部門的書記作為地方黨委常委成員，普遍參加地方的各類議事協調機構，也是紀委干預地方黨政具體事務的重要形式。這種現象，與《黨章》規定的“黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作”明顯相違背。新一屆中央紀委領導做自我批評：紀檢監察“幹了大量分外的事”，職責、職能出現了“越位、錯位、不到位”。

從紀-法關係來看，紀委系統在履行職責、行使紀檢監察權的過程中，紀法不分、以法代紀的現象十分突出，有其在基層紀檢工作實踐中，文書時常使用“法言法語”，幹事時把違紀和違法相混淆，增加了僭越司法的風險，與黨章尊重憲法和國家法律的規定不相符合。

十八大之後，中央在上述兩個方面進行了理論和實踐的重新定位。在黨政關係上，立足於釐清紀檢系統的職責。習近平總書記號召將新修訂的《黨章》作為全黨必須共同遵守的根本行為規範，中央紀委書記王岐山提出遵循黨章，紀律檢查機構要按照《黨章》第八章第44條規定，將黨的紀檢監察機構的職責定位在“執紀、監督、問責”六字，作為紀檢監察機關的“中心任務”。在紀法關係上，中央通過黨的十八屆四中全會，提出了“依法治國”與“依規治黨”相統一，將依規管黨治黨作為推進依法治國的前提和政治保障，提出黨規黨紀嚴於國家法律，並作出了與時俱進完善黨內法規的重大決定。

在一系列部署下，中央紀委進行了大刀闊斧的改革。一方面，調整黨-政關係，從中央到地方全面清理議事協調機構，中央紀委監察部清理調整參加的各類議事協調機構，由125個清理調整為14個。對確需紀檢監察機關參加的予以保留，屬於其他部門職責範圍的不再參與。地方各省、市、縣（區）全面清理，根據中央紀委歷次全會的報告，全國各級紀檢機構清理議事協調機構多達數千個。在個別單位，紀律檢查機關還剝離了其他與中心任務不相符合的廉政理論研究等功能，以便更好地聚焦監督、執紀、問責的主業。另一方面，受依法治國、依規治黨有機統一的理論指引，中央紀委堅持推進法紀分開，紀在法前，王岐山同志反覆強調“紀檢機關不是黨內公檢法”，同時號召全國紀檢監察系統聚焦中心任務，深化三轉（轉職責、轉方式、轉作風），以便克服長期存在的以法代紀的工作作風和思維。

所有這些改革，都是一次“減法”運動，是權力邊界的大幅收縮。然而，與此同時，為強調紀律的剛性約束，中央紀委的職權在短短的不到四年時間內，又經歷了一次巨大的職權擴充，做了一次改革的“加法”運動。

圍繞“監督、執紀、問責”的六字職責，中央紀委強調把紀律挺在前面，抓早做小、動輒則咎，守住紀律的底線。為此，十八屆中央紀委四次全會之後，快速啓動了幾部重要黨內法規的修訂工作，2015年出台的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，一個高標準，一個低標準，一個着眼於恢復黨的理想信念，開列“正面清單”，一個着眼於為恪守黨規黨紀，開列“負面清單”，《紀律處分條例》最直接的作用在於為“執紀”提供了清晰的依據。《紀律處分條例》出台後，黨內法規體系中有關紀律的內容被整合為六大項——政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、工作紀律、羣眾紀律和生活紀律，至此，中央紀委乃至全國紀檢系統的職權得到了實質性擴充。《紀律處分條例》出台後，中央紀委對違反政治紀律的幾次典型事件進行了追究和通報，社會開始愈加感受得到了黨的紀律的剛性和廣度。紀律，成了帶電的高壓線。

權力的擴充還表現包括另外兩個重要的改革步驟：一是“兩個全覆蓋”，二是“兩個為主”。

“兩個全覆蓋”指的是派駐制度改革和橫向權力拓展。包括“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構,實行統一名稱、統一管理”以及“改進中央和省區市巡視制度,做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋”。中央的派駐機構改革，截止到2016年十八屆中央六次全會，根據王岐山同志的報告，中央現有47家紀檢組，其中綜合派駐27家、單獨派駐20家，通過“兩個全覆蓋”，大幅擴充了中央紀檢隊伍，增強了中央紀委對中央各部門黨組（黨委）的橫向監督。

“兩個為主”指的是縱向的紀檢監察體系的權力鞏固。在黨的十八屆三中全會上，為推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導，提出了“兩個為主”的改革思路：查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。根據各省、市、自治區公佈的省級紀委書記履職信息，目前有數名省級紀委書記為中央紀委會同中央組織部推薦人選。通過“兩個為主”，大大擴展了中央紀委在全國範圍內的信息和執紀資源，增強了中央紀委對地方紀檢系統縱向的資源調度和執紀監督能力。

功能轉型：從維護風紀到規制產出

在中央紀委的權力“加減法”改革中，職權的擴充，遠遠不是一個簡單增強紀律剛性約束的問題。實際上，在十八大以來的職權擴充中，中央紀委的職權功能本身發生了極為顯著的變化。

具體來説，就是從簽字背書維護黨風黨紀，到與時俱進產出黨內規制，中央紀委在聚焦“監督、執紀、問責”主業的過程中，使其在黨內的政治功能，日益從原有的作為黨建事業的一個板塊（黨風廉政建設），轉而成為通過積極創制，為加強黨的領導、全面從嚴治黨提供規制支撐（黨內法規體系建設）的作用。

十八大之前，中央紀委及其派駐紀檢組的主要工作，更多聚焦於黨風廉政建設，有的紀檢機構花費了大量精力用以研究黨風廉政建設相關理論。但這一時期，紀檢工作基本上作為黨務工作的一個具體版塊，在人們的印象中，紀檢工作和黨的組織、宣傳、統戰、外聯等處於平行關係，分屬不同的黨務版塊。十八大以來，中央紀委致力於從監督對象的具體業務中抽離出來，致力於從一般黨務活動中解放出來，聚焦於為“全面從嚴治黨”戰略部署的實施保駕護航。決策者開始全面思考如何在加強黨的領導這個問題上，提供更具基礎意義、更具系統性的支撐。

中央提出“治國必先治黨，治黨務必從嚴”，要解決黨的領導失之於“寬、松、軟”的問題，首先要讓“治”和“嚴”落地，首要問題就是如何提供“治”的工具、“嚴”的理據。

為此，在習近平總書記提出把黨章作為全黨必須遵循的“總規矩”之後，中央紀委首當其衝，王岐山提出“恢復《黨章》原教旨主義”。在十八屆中央紀委二次、三次、四次全會上，習近平分別提出了政治紀律、政治規矩、組織紀律等問題，最終在黨的十八屆四中全會上，提出了黨內法規建設，並將“依規治黨”作為“依法治國”的前提和保障。如何健全黨內法規體系，系統整理黨內紀律規範，使黨規黨紀真正成為全面從嚴治黨的“重器”，被提上了現階段中共黨建議程中最緊迫、最突出的位置。

黨取得執政地位後，黨規黨紀成為了管黨治黨的主要依據。經過長期實踐探索，中共逐步形成了完整的黨內規則制度體系，包括黨章、準則、條例、規定、辦法、細則7種類型。黨規黨紀明確了黨的性質宗旨、綱領目標、組織保障、行為規範、紀律約束。現行有效的黨內法規有1部黨章、兩部準則、22部條例，還有近百件規則、規定、辦法、細則等，截止到2016年初，不完全統計有約130餘件黨內法規。然而，黨內法規雖多，但真正能拿來“用”的真是少之又少。

王岐山就曾表示，黨規黨紀是管黨治黨重器，是黨永葆先進性、純潔性的根本保證。但是現有的黨內規制雖然歷史很長，數量很多，但要真正把這些黨規黨紀變成管黨治黨之“重器”，還遠遠不夠。他還提出，黨內法規相關理論研究還十分薄弱，人才匱乏，對黨規黨紀的歷史淵源、地位作用、體例形式、產生程序均需系統研究、予以確定。有的黨內法規過於原則，缺乏細節支撐，操作性不強。要通過進一步整合規範黨內法規，進一步形成有效的黨內製度體系，變成治黨真正的利器和重器。

從黨的工作分工和程序上來講，黨內法規的修訂工作需由中央負責，《黨章》需要通過黨的全國代表大會審議通過，其他條例、規定等需要在中央政治局審議通過。但在事實上，十八大以來幾項最為緊迫的黨內法規修訂工作，都是由中央紀委具體牽頭承擔，從議題設定，徵求意見到法規草案的形成，中央紀委成了主要擔綱者。2015年通過的《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》就是在中央紀委的牽頭下修訂，於2015年10月12日提交中共中央政治局會議審議通過。同年8月14日中共中央印發的《中國共產黨巡視工作條例》也是在中央政治局會議上審議通過。

這幾部新鮮出爐的黨內法規，是中央紀委配合落實中央提出的“全面從嚴治黨”的產物，是為落實“監督、執紀、問責”提供法理依據的產物。截止到目前，黨內法規建設的重點還是圍繞“執紀”的中心任務，通過整合規範黨內有關紀律，為“執紀”找到清晰、可操作的戒尺。但是，如何就“監督”和“問責”提供具體理據和標尺，這恐怕是下一步立即需要開展的工作。王岐山書記在中央紀委十八屆六次全會上已經提出要修訂《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，按照改革的邏輯推演，緊隨其後的應該是黨內問責條例的相關修訂工作。

中央紀委推動黨內法規體系建設的過程，看上去只是一次法規的修訂工作，但實質上，在極短的時期內，對黨內規制體系進行了重大調整，對管黨治黨的制度資源和權力資源，進行了積極的創制。在這個過程中，中央紀委擔當的是黨內規制有效性的監督者、改革者，黨的全國代表大會和作為黨中央的政治局，則作為最終的立法者以會議審議表決的形式給予合法性確認。

“形勢決定任務”，中央紀委牽頭引領黨內法規工作，不僅立足於全面從嚴治黨需要，更着眼於形勢發展的需要，以加強黨的領導為根本指向。本質上是執政黨自身對於黨內規制的自我完善和發展的過程，是執政黨根據形勢和任務主動調適、革新的過程。

上述內容，才是十八大以來中央紀委政治實踐的真身和精髓。得到的啓示是：

中央紀委顯然不是一個單純的反腐機構或執紀機構，反腐敗鬥爭更不是一場類似“嚴打”的政治運動，而是有其立足當下、着眼未來的考量，中央紀委的職權範圍和廣度超出了一般意義上的反腐和執紀，它還擔當着維護黨章和黨內法規尊嚴、保障黨章實施的功能，被中央賦予了監測黨內規制有效性、與時俱進創制黨內法規的職責。要讓中央紀委的工作更具政治合法性，讓中國民眾和外部世界更加理解和認同中央紀委，還需要對其治理實踐進行更高層級的概括，賦予其更堅實、有力的政治論述和理論基礎。

兩個根本法：“憲法是國家根本法，黨章是黨內根本法”

中國共產黨的十八屆四中全會《決定》，對黨的領導和依法治國的關係做出了深刻闡述，開宗明義把堅持中國共產黨的領導列為全面推進依法治國的首要原則，強調社會主義法治必須堅持黨的領導，提出堅持黨的領導和推進社會主義法治的有機統一。在這個前提下，《決定》更進一步闡明：全面從嚴治黨是實現依法治國的前提和保障，只有把黨管好、治好、建設好，國家才能治理好。

這次全會給予的最重大啓示是，通過重新思考憲法與黨章的關係，全面論述了依規治黨和依法治國的關係。這是深化對中央紀委政治職能的最重要的背景和前提。

全面從嚴治黨依靠的黨章和黨內法規，全面推進依法治國依靠的是憲法和法律，二者有機統一。“憲法是國家根本法，黨章是黨內根本法”，這是王岐山針對依規治黨和依法治國關係時的講話。這個新穎的表述，包含着兩層有機統一的理論邏輯：

第一層：憲法是國家的根本大法，確立了黨的領導地位，賦予了中國共產黨治國理政的責任和使命。憲法通過序言的形式，表達了人民共和國制憲者的意圖和初衷，憲法序言堅持中國共產黨領導與選擇社會主義道路的必然性論證，論證了共和國憲法地位的正當性與政權形式的合法性，憲法序言提出，本憲法（當然包括序言本身）以法律的形式確認了中國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。這裏講的最高法律效力當然也包括憲法序言本身。一言以蔽之：如果沒有憲法，黨的領導地位就沒有憲法文本的根據，黨領導國家治國理政的正當性就缺乏必要的憲法基礎。

第二層：黨章是黨內的根本大法，黨章規定了中國共產黨必須在憲法和法律範圍內活動，黨員必須遵守法律。鄧小平曾提出“沒有黨規黨法，國家就難保障。” 黨章總綱中明確規定“黨必須在憲法和法律的範圍內活動”。一言以蔽之：如果沒有黨章和黨內法規，就不可能管好黨、治好黨，也不可能使8700萬黨員尤其是掌握國家各級政府重大決策權（按照黨章規定的行使政治、思想和組織領導的決策權）的黨員幹部在憲法和法律的範圍內活動，全面推進依法治國，既要求執政黨依據憲法和法律治國理政，也要求黨依照黨內法規管黨治黨。

簡單總結，兩個根本大法，一個是國家的根本法，一個是黨的根本法。國家根本大法是確立國家社會主義性質以及基本國體和政體構成的根本法，黨內根本大法是確立立黨為國、立黨為民、做社會主義中國法守護者的根本法，二者相互統一，相互砥礪。

維護憲法這個根本法的重要性在於：沒有憲法尊嚴，就沒有中國共產黨的領導地位，共產黨的領導就變成了自封為王；維護黨章這個黨內根本法的重要性在於：沒有中國共產黨這個領導核心，就不可能有中國特色社會主義，憲法變成了一張廢紙。

兩個守護者：中共是國家憲制守護者，中央紀委是黨內憲制守護者

根據四中全會《決定》，維護憲法尊嚴和黨章尊嚴同等重要，二者的根本指向在於實現依法治國和依規治黨的有機統一。維護憲法的根本是維護憲法安全，維護黨章的根本則是加強黨的領導、維護黨的執政安全。推而論之，憲法安全不僅是憲法文本尊嚴的安全，而是以憲法文本為中心的一套國家憲制的安全；同樣，黨的執政安全也不僅是黨章尊嚴的問題，而是黨內一套憲制的安全。

憲法是一個法學概念，憲制聽起來則更像一個政治學概念。它不一定是一部成文的憲法，憲制是分配和控制權力過程的文本和制度性規範的總合，憲制包含對統治機構（包括國家和領導國家的政治力量）的組織規範、權力機構之間的關係，也包括統治機構進行統治、治理所遵循的原則，還包括掌握權力的個人和組織違反這些憲制原則將受到的懲罰。

國家憲制易於理解，國家不僅由一套立法、行政、司法的管治機構組成，而且包含一套國家統治機構組織和規範的系列原則，憲制構成原則中最首要的問題是憲制安全危機，避免憲制崩塌。憲法總綱第一條規定：中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國最大的憲制安全危機，就是對總綱第一條規定內容的破壞和顛覆。從這一點出發，一切有利於維護和鞏固這個根本規範性原則的個人、組織和機構，都是國家憲制的組成部分；相反，一切破壞這個本根規定性的個人、組織和機構，都是國家憲制安全的敵人。因此憲法明確寫明：禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。

憲法規定了憲法實施的職責：全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。這裏憲法規定了全國各族人民和國內各政治團體與組織都應是保證憲法實施的主體，同樣可以理解為全體人民和國內政治團體與組織都應是維護國家憲制的主體，但在保障憲制安全的眾多主體中，應以中國共產黨為核心，中共是國家憲制的核心守護者。

憲法序言提出：“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的。”同時提出“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮鬥，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。”新民主主義革命的勝利和社會主義事業的最重大成就就是建立了人民民主專政的社會主義國家的基本憲制，而這個成就是在中國共產黨領導下完成，對此，憲法給予了確認；憲法同時還規定了憲制的鞏固——以“不斷完善社會主義各項制度”為核心——同樣依靠於中國共產黨的領導。

概言之：國家憲制的安全不能離開中國共產黨，中國共產黨是國家憲制的核心守護者。中華民族走向繁榮、富強和文明，必須有一個領導核心，沒有中國共產黨，就沒有中國特色社會主義。同憲法相呼應，中國共產黨《黨章》對自身憲制責任給予了確認：“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心。”

國家需要一套穩定、安全的憲制，執政黨同樣需要一套穩定的憲制。黨內憲制是以黨章為核心分配和控制黨內權力過程的規範總和，這個規範不僅包括黨章這個“總規矩”，還包括內容龐大的黨內法規體系。同“國”相比，“黨”內憲制不僅體現在規範性彙總，同樣包含龐大的管治機構。憲法規定了國家立法、司法、行政機構的設置和職權，對此，《黨章》明確規定：“黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”這是對憲法規定的國家權力機關的尊重，是推動憲法實施的具體體現，但是針對黨的“領導核心”的作用，《黨章》做了這樣的規定：“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。”這意味着黨內憲制機構的構成，主要是圍繞政治、思想和組織領導權而來的，這也是中央設置中宣部、中組部等黨務機構的法理依據，中央紀委的工作雖然也屬於“黨的領導”的組成部分，但是它畢竟不同於組織、宣傳等具體的黨務工作，紀律檢查工作並不屬於黨的領導的具體內容。相反，紀律是保障凡涉及“黨的領導”的具體政治、思想和組織工作的基礎，中央紀委是保障包括紀律在內的黨內規範和規制能力有效運行、實施的重要建制，歸根結底，是保障黨內憲制安全和維護黨的領導地位的核心守護者。

要證明這樣一條法理根據，還得回到《黨章》這個總根子，需要對黨的機構和權力產出的過程進行研究。兩句話來概括：一是中央紀委的政治規格極高，二是中央紀委的設置和權力配置極其特殊，這二者共同決定了它的政治地位和功能。

中國共產黨的最高權力機構是黨的全國代表大會。《黨章》第三章“黨的中央組織”第十八條規定，黨的全國代表大會每五年舉行一次，由中央委員會召集。在第十九條規定了黨的全國代表大會的職權，其中最重要的事項，除了討論並決定黨的重大問題、修改黨的章程外，就是聽取“兩委”（中央委員會和中央紀律監察委員會）報告，並通過選舉產生下一屆“兩委”。

按照《黨章》規定，中央紀委的政治規格極高。中央紀律檢查委員會和黨的中央委員會並列產生，這是黨內最高政治規格的兩大政治機制，二者都是在黨的全國代表大會選舉產生。第二十二條規定：黨的中央政治局、中央政治局常務委員會和中央委員會總書記，由中央委員會全體會議選舉。

但是，“兩委”同時產生，並不意味地位對等，黨內不可能容納兩個“山頭”，這對於堅持民主集中制建黨原則的中國共產黨來説，是不可能接受的。中央，只有一個。《黨章》第八章第43條同時規定，“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。”

這是一種極其特別的黨內製度設計。從法定產生程序上來看，一方面，《黨章》強調在黨的全國代表大會之下“兩委”（中央委員會和中央紀律檢查委員會）的平衡性，機構產出的共時性，但另一方面，又只有一個“中央”。根據黨章，中央委員會全體會議由中央政治局召集，每年至少舉行一次，召開會議期間，中央委員會就是“中央”；黨章還規定，中央政治局和它的常務委員會在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權，因此在中央委員會閉幕期間，中央政治局及其常委會就是“中央”。

“兩委”委員的產生程序，就體現這樣的特點。雖然中央紀律檢查委員會委員同中央委員會委員都是由黨的全國代表大會直接選舉產生，但“兩委”委員候選人必須由中央提出，具體來説就是由中央政治局提出。

以黨的十八大提出“兩委”名單的過程為例。中央首先需要對“兩委”人選提出總體要求和個人素質要求，在黨的全國代表大會召開前約一年時間，就率先在全國範圍內啓動考察工作，組成考察組分赴全國各省、市、自治區，對符合候選標準的政治人才進行綜合考察。在考察期間，中央政治局常委會要數次召開會議，專門聽取各考察組彙報。在此基礎上，研究提出“兩委”人選建議名單。綜合考察情況後，按照一定差額比例，最終確定了727名“兩委”人選考察對象。十八大召開前，中央政治局常委會經過統籌考慮，綜合研究，從遴選對象中建議提名532名“兩委”候選人預備人選，通過政治局討論通過“兩委”候選人預備人選建議名單。

綜合來看，中央紀委與中央委員會的關係不是西方政治理論所講的平行的“制衡”關係，也不是行政法中常見的“委託-代理”關係。中央紀委在黨章中的法理地位有一定模糊性，是西方法學理論無法解釋的事物，但是這種制度安排，卻非常符合中國的歷史與國情，它是一種具有一定製衡形式的縱向委託授權的“監督”關係。

如此理解中央紀委的政治地位，便豁然開朗。中央紀委負有對全黨進行監督、保障黨章實施的重要職責。《黨章》沒有專門就中央紀律檢查委員會的職責和任務作出規定，而是籠統概括了各級紀律檢查機關（包括中央紀委）的任務，即第44條的規定：“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。”其中，第一句“維護黨的章程和其他黨內法規”等同於《憲法》序言提出的“維護憲法尊嚴”；第二句“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況”等同於《憲法》序言提出的“保證憲法實施的職責”。同憲法實施機制類似，中央紀委具有維護黨內憲制的功能角色，肩負着確保黨內憲制安全的神聖使命。

結語

綜合而論之，中央紀委不是一個單純的反腐機構，它與其他國家和地區存在的獨立反貪機構有着天壤之別；當然，中央紀委也不是一個簡單的“執紀”機構，中央紀委之於黨中央，與一般執法機構之於立法機關所行使的“執法”功能和邏輯完全不同；黨章規定“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”。作為黨的中央組織，中央紀委雖然屬於“黨的領導”的組成部分，但與中宣部、中組部等中央委員會直屬黨務機構比較，卻有着巨大差別。

中國共產黨受人民委託，做國家憲制的堅強守護者；中央紀委則是受中央委託，做黨內憲制的守護者。

中央紀委不僅是黨的章程和規制的維護者，還是黨的規制的產出者和守護者。這個規制不同於一般的規則和制度，而是涉及到黨的領導的根本制度，是政治統治的根基，參照國家統治中的憲制概念，可以稱之為黨內建制。《黨章》提出“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”，當黨在政治、思想和組織方面的領導出現弱化，支撐黨在政治、思想和組織方面領導能力的紀律和規制出現重大危害和風險時，中央紀委肩負責任。它需要通過恢復所謂《黨章》“原教旨”向全黨、黨的所有組織和個人施加壓力，保障黨章的尊嚴和實施，同時它還可以通過引領黨內法規的創制（協助中央），與時俱進地應對黨的領導和執政的挑戰。

基於這樣一種黨內憲制責任，就可以理解中央紀委現踐行的“監督、執紀、問責”職責，並不是一個人同時打了三份工的邏輯，而是中央紀委肩負着為確保黨內憲制安全、完成黨的歷史使命提供穩定、持久的規則支撐和紀律約束的任務，監督、執紀、問責是完成這項憲制責任的三種手段。

立足“治標”之當下，着眼“治本”之長遠，維護黨的章程和其他黨內法規尊嚴，保障黨章的實施，確保黨內憲制安全，這是中央交給中央紀委的偉大歷史使命。

老頑童解讀：

腐敗是古今中外概莫能外的東東，實際上腐敗是經濟產物，人類階級社會有經濟活動就有腐敗，和政治制度並無因果關係，卻和經濟活動密切相關，君不見那些發達的國家在經濟發展高速期都有嚴重的腐敗，遠遠超過我國崛起時的情況，更不要提它們崛起時搜刮殖民地世界財富資源的劣跡（嚴格的講這是更惡劣的“腐敗”）以及邁入資本主義高級階段變“文明”一點後運用把持國際貿易遊戲規則的優勢繼續並更狡猾、更厲害地盤剝發展中國家的財富和資源，也不提西方合法化的政治腐敗，就看看非洲那些西方民主制度下的窮國家吧，腐敗遠遠超過我國。看來，越窮越容易誘發腐敗。我國也只有繼續發展，達到一定程度後，才能把腐敗壓縮至最低點。但不可能全部消除，除非停止全部經濟貨幣交換活動。

    延安整風後到解放時，解放區的經濟活動是很小的，再加上組織嚴密的黨的控制，腐敗也是很小的。改革開放前，雖然經濟活動規模很大了，黨也成為執政黨了，但那時的反腐敗成績是有目共睹的。何談越反越腐？即使改革開放以來，也沒有足夠的數據和事實來科學證明越反越腐，不能把揭發出的腐敗的現象越來越多和涉及的金額越來越高説成是越反越腐，或者説成是反腐敗成績越來越大，這肯定是不科學的，也不符合邏輯。毫無疑問，反腐敗正在進行時，標本兼治、建立高效有用的各項反腐敗機制和制度還任重道遠，但希望也一定是有的，這道坎也是一定會邁過去的。