鄭永年、楊麗君：中美在南海問題上陷入“安全困境”

【圍繞新一輪南海衝突的升級，中國似乎在尋求新的解決道路：過去兩週，在中國的外交斡旋下，已經有13個國家表示支持中國南海立場，這在以往是從沒有過的事情。除此之外，在4月28日的亞信會議開幕式上，中國國家主席習近平重申瞭解決南海問題的“雙軌思路”，讓國內外看到了中國維護南海和平的決心。

南海問題由來已久，南海衝突顯然是各方都不願意看到的結果，對於中美來説，該如何在南海這片廣闊的藍色海洋上求同存異，共謀發展？本文選自《中國崛起不可承受之錯》第五章“南海問題衝突升級，超出中國的控制”，作者鄭永年、楊麗君，中信出版集團2016年3月。】

南海不僅僅是中國的核心利益，更是中國的“生命線”。當中國定義“核心利益”的時候，往往指向中國的主權問題。南海問題當然也是中國的主權問題，但南海問題遠遠超出主權問題。中國是今天世界上最大的貿易國家，而80%以上的海上航行須經過南海。一旦失去南海，那麼中國的海上貿易就會遇到極大的挑戰，從而影響整個國民經濟的運作，衝擊社會政治的穩定。

南海形勢惡化和當今世界地緣政治轉向亞太地區緊密相關。更直接地説，南海問題的惡化是美國“重返亞太”和中國對美國“重返”的反應兩者之間互動的結果。南海問題是歷史問題，美國當然沒有製造南海問題，但南海問題浮出水面和美國相關。這裏，首先要回答一個問題：

美國的地緣政治轉向亞太地區？

美國空軍網站發佈的A-10C攻擊機和HH-60G直升機從菲律賓克拉克空軍基地起飛的照片

首先是地緣經濟因素。亞太地區日漸成為世界的經濟中心是不言的事實，並且這種趨勢在未來的數十年不會改變。在今天的亞洲，中國是第一大經濟體，日本是第二大經濟體。此外，印度正在崛起成為繼中國之後的另外一個亞洲經濟大國，印尼和東盟國家的經濟增長也不可忽視。其他發展中國家和地區儘管也有經濟增長的潛力，但遠不及亞洲地區。多年來被人們稱道的“金磚國家”（巴西、俄羅斯、印度、中國和南非）中，其他幾個國家的GDP總和目前還不及中國一個。亞洲會在很長時間裏保持世界經濟重心的位置。主要經濟體包括美國、歐洲甚至俄羅斯，其經濟戰略必然向亞洲轉移。

對美國來説，把戰略重點轉移到亞洲非常符合其“税收國家”的本質。作為唯一霸權的美國，一直在扮演“世界警察”的角色，來維持其所謂的“世界秩序”或者提供全球性“公共服務”。既然亞洲會在未來很長一段歷史時期會扮演世界經濟重心的角色，那麼美國就有充分的理由，把其地緣政治的重心轉移到亞洲。在這裏，美國的“税基”龐大，其安全戰略是可持續的。

第二個重要因素就是戰略本身。在美蘇冷戰結束之後，美國就變成了唯一的霸權國家。美國開始利用現存體制來消化中國等新興國家，也包括所有前社會主義國家。西方的國際關係史表明，現存霸權必然會遭受另一個崛起國家的挑戰。對美國來説，中國很自然成為美國的目標。

針對南海問題，美國採取了一系列新的戰略動作。第一，與越南、菲律賓等和中國在南海問題上有主權爭議的國家合作；第二，擴大和澳大利亞的聯盟關係，尤其是在澳大利亞的變相“駐軍”；第三，試圖建立新聯盟，如印度，而這次，印度倒戈，在南海問題上支持中國。第四，努力改善傳統上與美國不友好的國家的關係，例如緬甸。

應當意識到，美國這樣做並非一廂情願，而是具有來自亞洲的很大“需求”，就是説亞洲國家要求美國對亞洲事務的捲入。這種需求至少來自兩個方面。第一是亞洲國家相信只有美國才有能力來解決亞洲國家所面臨的一些問題。第二，這種需求也來自一些亞洲國家對中國崛起的不確定性和擔憂。對多數亞洲國家來説，美國是一個久經考驗的強權。中國儘管正在崛起，但在國際事務上，還沒有經歷足夠的考驗。在很多問題上，中國也盡力顯示其是一個負責任的國家，但還沒有能力來承擔責任，解決問題。在這樣的情況下，亞洲國家自然傾向於選擇美國。

在南海問題上，中國最大的困難也在於如何理性地認識美國。中國最難以面對的就是“美國的存在”這個事實。一些人還是想着有朝一日把美國勢力趕出這個領域。中國的一些行為（主要是反對美國在亞洲存在的言論）也被美國人解讀成為中國把美國趕出亞洲的努力。對當今世界唯一霸權的美國來説，中國人的這種心態令其十分擔憂。

如果換一種思維，情況就可能很不一樣。中國能否利用“美國的存在”這一事實把自己的國家利益最大化呢？現實的邏輯是這樣的：當美國感覺到中國在排擠美國的時候，它會盡一切力量來保持和強化自己在亞洲的力量，來擠壓中國在亞洲的空間；當美國感覺到中國歡迎美國在亞洲的存在並且是合作的時候，美國反而會願意“分享”其在亞洲的空間。

今天中國面臨的困境是：美國感覺到中國要把它趕出亞洲，因此努力通過各種途徑來強化自己在亞洲的存在，利用南海等問題只是美國的諸多手段之一；而中國感覺到到處受美國的擠壓，要調整戰略來應付美國，如果不能直接針對美國，那麼也要針對美國在亞洲的盟友。這是國際政治上典型的“安全困境”。而這個困境的根源在於中美兩國對自己都沒有足夠的信心，對對方沒有基本上的信任。很多跡象表明，中美兩國有傾向陷入這個“安全困境”。

實際上，中美兩國關係的最高層面仍然是合作。美國需要中國的合作，中國也需要美國的合作。作為唯一的霸權，今天的美國對中國有兩種態度：一是需要中國，二是防備中國。美國首先需要中國。作為“老大”，需要“老二”承擔更多的責任。美國是世界的警察，每天都在承擔着龐大的費用。如果“老二”支持“老大”，那麼“老大”的世界警察地位更可以持續。

美國現在處於相對衰落地位，更需要中國承擔更多的國際責任（對美國而言）。這也就是美國這幾年來宣稱“中國責任論”背後的原因。美國要防備中國挑戰“老大”的位置，阻止中國取代美國霸權。美國從南海等中國周邊入手來防備中國，不難理解中國的回應。美國也一直在抱怨中國“搭便車”，沒有承擔應當承擔的國際責任。對美國來説，中國擁有的國際空間取決於其所承擔的國際責任。

中國也可以有效利用美國對中國的這種需要。例如中國的軍事現代化經常被美國和周邊國家視為對區域安全和穩定的威脅。如何應付？中國要軍事現代化，又擔心陷入軍事競賽，那麼就必須改變軍事現代化的方式，那就是要把軍事現代化置於中國的國際責任的話語中，並且也必須在政策層面保證更為透明和可預期。

和美國一樣，中國實際上也在盡力拉攏周邊小國家。越南和菲律賓最近這些年使勁拉攏和靠近美國，但中國並沒有放棄，而是試圖用經濟因素使其不要過於靠向美國。然而，中國的努力並沒有正面效果。

相反，中國越拉，這些國家越靠向美國。為什麼？這裏的因素很複雜，但其中有兩個因素至關重要。

第一是中國的區域責任。20世紀以來，中國花了很大的精力來和東盟國家改善關係。在經濟上非常成功之外，其他方面也有往好的方向發展的趨勢。但中國沒有處理好南海問題。儘管中國認為南海問題並不是由中國引起的，而是越南和菲律賓等國所致，中國只是被動反應罷了；但中國忘掉了自己已經至少是區域大國，不能對像南海問題這樣重要的問題毫無準備。在處理這樣的問題的時候，很顯然必須置於中國和東盟區域整體利益之內考慮。在沒有準備好如何在區域整體利益內來解決問題的情況下，中國的反應不僅給當事國（越南和菲律賓等）更多的理由來邀請美國，而且也失去了其他和這個問題沒有關聯的國家的同情和支持。無論是美國還是其他國家，都是用國際水域“航道安全”來論證對南海問題的關切。

第二是中國忽視了小國家天生懼怕單獨和大國打交道這一事實。在理想層面，中國提出和平崛起等政策口號，不讓任何一個國家感受到威脅，但這並不容易。中國的真誠很難讓小國家感覺得到。這就要求中國從小國家的角度來理解問題。這方面，中國如果學習美國，即不尊重小國家，那麼小國家更會靠向美國。有關南海等問題，中國要爭取雙邊主義的突破。如果不能突破，那麼也可以改變傳統雙邊主義的做法，轉型到現代新型的雙邊主義，即在多邊（中國和同盟）的構架內來討論雙邊問題。這就可以大大減少小國家的擔憂和恐懼感。實際上，近年來有關南海各方行為準則的討論已經進了很大的一步。中國必須往多邊主義方向努力。在越南和菲律賓的案例上，中國力圖通過經濟方法促使這些國家回到傳統的雙邊主義，這種努力很大程度上會適得其反。事實上也如此。

4月18日，中俄印外長舉行第14次會晤，俄羅斯、印度表示支持中國南海立場

不管人們喜歡與否，南海問題不僅是中國和南海相關國家的問題，也是中國和美國的問題。但無論是和美國的關係還是和南海相關國家的關係，中國仍然有很大的外交空間。中國不僅要善於利用現有的資源來掌控南海問題，更要善於發現新的資源來影響南海問題，為己所用。

中國可以利用本區域之外大國例如俄羅斯“重返亞太”的動機來改變局勢。傳統上，俄羅斯和越南有着緊密的經濟和軍事關係。最近俄羅斯再次表現出“重返”越南的興趣。對中國來説，俄羅斯“重返亞洲”，也必然產生戰略上的壓力。不過，同時，中國也可以利用此來消解美國的壓力。俄羅斯一旦“重返亞洲”，中國就可以防止把南海問題演變成單純的中美之間的問題。利用一個區域外力量平衡另外一個區域外力量，在一定時期也不失為有效的策略。

隨着自己的繼續崛起，中國更有可能發現新的因素來應付南海問題。最近中國的“一帶一路”尤其是亞洲基礎設施投資銀行的動議更有可能為南海問題的解決提供新的契機。作為主權問題，南海問題很難得到解決，但可以通過各種方式加以管理和控制，不讓衝突爆發出來；有了小衝突，就要防止它升級成為大沖突。但僅僅有衝突管理是不夠的，更重要的是要找到中國和南海相關國家的共同利益。

中國的外交哲學是“求同存異”。沒有共同的利益，那麼衝突就凸顯出來；反之，如果共同利益做大了，那麼衝突面就小了。“一帶一路”就是中國做大和周邊國家的共同利益的巨大項目。隨着這種共同利益的做大，中國就會更有能力控制衝突面，甚至化解衝突。

諸如此類的新空間的拓展，無疑可以增加中國應付所面對的挑戰的可能性，有可能避免和外在世界的對抗，增進國家利益。但這些空間的拓展的前提就是要解放思想，改變傳統思維方式。不管如何，南海是中國的生命線，無論如何，中國必須守住南海。

《中國崛起不可承受之錯》，作者鄭永年、楊麗君，中信出版集團2016年3月

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