左錦濤：“台日漁業協定”能保護台灣？

近日，台灣一艘漁船及船員在衝之鳥礁周邊150海里處被日本海上執法部門抓扣，“罪名”是在日本的“專屬經濟區”內捕魚，違反了國際海洋法和日本的國內法。隨後，日方要求台灣繳納170萬元新台幣作為釋放被捕漁民的“保證金”。在重重壓力下，台灣方面最終繳納了所謂的“保證金”。

被扣的台灣漁船（資料圖）

在此期間，以蔡英文為首的民進黨方面對這次漁業糾紛的處理閃爍其辭、避而不談；只有即將出任“駐日代表”的謝長廷作出了表態，認為現行台日漁業協議還有地方能夠加強，需要進一步瞭解日本和台方各自的需要。

這裏謝長廷所指的“漁業協定”，是2013年4月台灣和日本雙方以民間名義簽訂的協議，主要解決的是釣魚島周邊海域的漁業爭端。自簽訂之後，台灣方面就一直認為“台日漁業協定”不僅僅是一個專門協議，而是維持西太平洋地區和平的重要一環。馬英九就曾放言，這個協定“維持了東海和平”。然而面對日本在漁業權益上的步步緊逼，馬當局能夠籤一個“維持和平”的協定卻保護不了自己的漁民，似乎成了一個大大的諷刺。

在這次漁業爭端中，日本的行動是風險極小、大有收穫的。在計劃的可行性上，日本選擇此時對台灣漁民“下手”的風險最小：一方面台灣當局正在換屆，國民黨和民進黨相互扯皮推諉卻又都有求於日本；另一方面，兩岸關係因電信詐騙犯等一系列問題而惡化，大陸的漁業部門為台灣“出頭”的可能性很低。在行動的收益上，日本扣押台灣漁船不僅又一次“證明”了自己在衝之鳥礁海域的執法能力，而且還使得國民黨和民進黨、大陸和台灣之間的嫌隙進一步暴露出來，在今後的外交行動中還有可能繼續利用。

“台日漁業協定”與“保釣等距外交”

冷戰結束後，台灣與日本的關係之間存在三個主要的問題：二戰之後隨軍慰安婦的賠償、原台籍日本兵欠餉和軍事郵政儲蓄清償問題，釣魚島漁權爭議問題以及在釣魚島乃至琉球羣島“主權”歸屬上的對立問題。其中，釣魚島問題既是主權問題又是利權問題，兩種權益爭端交織在一起。台灣和日本方面就釣魚島問題進行了多輪談判，但由於台灣在1971年後陷入國際孤立，所以在具體談判中往往處於不利地位，直至2013年經過17輪談判後才艱難達成協議。

台日關於釣魚島問題的談判始於1996年8月。前兩輪談判中，雙方為了主權歸屬問題爭執不下，因此並沒有取得任何進展。第3輪談判後，雙方決定“主權各表，主談漁權”，然而也並沒有達成相應的共識；而且台日之間關于海洋權益的議題越來越多，漁業問題中的技術細節問題也越來越多，加之日本依仗優勢地位不肯讓步，談判因此陷入了膠着狀態。轉機出現在2012年，安倍晉三第二次擔任日本首相後積極推進“台日漁業協定”，並在2013年的第17輪談判中最終達成了協議。

這一協議從文本上看，是台灣漁權的一次勝利。協議規定在北緯27度以南及日本先島諸島以北之間海域，劃設大範圍“協議適用海域”；台方漁船在該海域內的作業權益獲得確保，而且範圍除台方主張“暫定執法線”內海域，作業範圍擴大約1400平方海里，即約4530平方公里。日本承諾台方漁船在“協議適用海域”內將可安心作業，不受日方公務船干擾。相對於之前的強硬姿態，這是日本作出的重大讓步。

安倍推進“台日漁業協定”有其外交戰略上的考慮。2012年9月，日本政府宣佈將釣魚島“國有化”，引起了中國的強烈反應和中日關係的惡化；中國開始在釣魚島周邊海域展開高強度、常態化的巡航執法行動，以打破日本單方面控制釣魚島的局面。在這種情況下，一旦大陸和台灣聯手維護釣魚島的海洋權益，那麼日本就將陷入“雙線作戰”的不利局面。2012 年9月國台辦就表示：“大陸公務船已經並將繼續在該海域巡航執法、護漁維權，為兩岸漁民提供服務。”因此，釣魚島周邊海域的漁權就成了日本吸引台灣當局上鈎的“魚餌”，安倍政府在利權問題上作出讓步，可以使台灣賺了“面子”也賺了“裏子”，從而不急於在保釣的主權問題上與大陸合作。

台灣民間也有呼籲聯合保釣的聲音

安倍的顧慮當然是真實的，但又是“過慮”的。馬英九當局並沒有意願與大陸進行聯合保釣行動。這其中的原因很複雜，有島內的反對聲音、美國的疑慮和對台日關係的關切等多方面因素。總之，馬英九當局把大陸聯合保釣的“橄欖枝”視為一種外交籌碼，用以迫使日本在漁業談判上向台灣讓步：一方面向日本擺出要與大陸聯手的姿態，要求更多的權益；另一方面對聯合保釣進行“冷處理”，宣傳自己提出的“東海和平倡議”，拒絕宣佈與中國大陸聯合保釣；其政策實質是在大陸、日本兩邊玩平衡，同時討好美國。

除此之外，由於這個協定只關乎漁權而不討論主權，因此在“釣魚島是中國領土”這一兩岸共識上馬當局認為自己守住了底線，大陸方面也就不會過度追究，對兩岸關係的衝擊也是可控的。有島內學者就將馬英九的這種政策稱為“保釣等距外交”。馬英九當局的政策出發點就是釣魚島的漁權問題，目的則意在達成協議、示好美國、獲得“政績”的“一箭三雕”。自此之後，台灣當局就對“保釣”問題作壁上觀，還一廂情願地提出所謂“東海和平倡議”，試圖搞大陸、台灣和日本的三邊會談，最後也不了了之。

然而馬英九當局似乎忘記了，所謂“保釣等距外交”之所以能取得一定的成果，最重要的一點是要取得在各方之間的“等距”。並且隨着時間和情勢的推移，當台灣與其中任意一方的“距離”發生變化，平衡也就會隨之打破。很顯然，2016年的各方關係已經不同於2013年：台灣處在內有內訌、外無外援的孤立境地，與大陸的“距離”已經越來越遠，因此任何協定、溝通都是不可能有能力保護台灣漁民的。實際上，在“台日漁業協定”之後，日本在釣魚島附近海域還多次抓扣台灣漁民。

“等距外交”的破產和台灣的“自我孤立”

在繼續討論台日漁業衝突之前，我們有必要介紹一下這次事件的發生地衝之鳥礁。衝之鳥礁距日本本土1740公里，在漲潮時基本上都淹沒在海水中，只有“北小島”和“東小島”有兩塊露出水面的小礁石，屬於國際法上的“礁石”，因而不能作為劃定專屬經濟區的依據。日本歷來主張衝之鳥是國際法意義上的島嶼，併為此採取大量人工加固手段以在法理上鞏固這一觀點。

中國對此予以堅決反對，國際社會也沒有承認日本的這種行為。就在3月14日和19日，中國科考船“海大”號兩次進入衝之鳥礁附近海域進行科學考察，遭到日本巡邏船的跟蹤和警告；“海大”號則回應“這是公海海域”後不再理會日方。

此次被抓扣的台灣漁船，就位於衝之鳥礁附近一百五十海里處，在日本聲稱的“專屬經濟區”內。

當然，在國際法上日本的論點是站不住腳的。特別是聯合國大陸架委員會沒有支持日本的訴求，日本在衝之鳥礁地區劃“專屬經濟區”是非法的；因此，在公海海域台灣漁民有捕撈的自由，即使沒有雙邊的漁業協定也不應受到任何國家的干擾。然而在海洋權益問題上，法律從來不是決定性的因素，最後的結果往往還是要取決於“外交”技巧和實力。

從台灣的角度來看，“等距外交”其實不失為一種可行的技巧。在經濟體量、軍事力量和綜合實力上，台灣要弱於日本、大陸和美國這樣的地區玩家；由於主權身份的限制，台灣甚至在面對菲律賓這樣體量的國家時也沒有優勢。因此，台灣在實力上的缺陷就更需要“外交”技巧的彌補，利用東海問題上各方的矛盾輪流“出牌”。

然而這種“走平衡木”式的“外交”戰略有着嚴苛的前提條件，那就是必須維持與各方的穩定關係；關係惡化就會導致“失去平衡”，招致外來勢力的趁火打劫。因此給“等距外交”掌舵的領導人，必須非常小心地調整“外交”政策，在必要的時候需要與最善意的一方合作來保全自己。顯然，馬英九不是這樣的領導人：他在達成“台日漁業協定”後就選擇了作壁上觀，在釣魚島和東海問題上毫無作為；等到情勢發生變化時，台灣已經陷入了“自我孤立”。

中國大陸是台灣對外活動的“王牌”。這是指，中國大陸只要繼續堅持統一大業不動搖，那麼其他國家對台灣“下手”時就不能不考慮大陸的因素。例如，2013年5月9日發生的菲律賓執法船槍殺台灣漁民事件中，大陸在外交表態和南海方向上的配合實際上幫助了台灣。

然而，兩岸關係的變化影響了台灣手裏的這張牌。自2010年起，台灣與大陸之間不斷髮生摩擦；2014年3月到4月的“太陽花學運”將台灣年輕一代中部分人對大陸的敵意如此清晰地表達出來，對兩岸關係造成了嚴重損害；大陸方面開始調整對台政策。隨後一系列事件諸如“黃安舉報周子瑜”事件、最近的電信詐騙犯事件等，將台灣和大陸的民意推向了高度對立的兩面。

民意上的對立轉化為政治上的影響，加之民進黨贏得台灣地區“大選”後力圖疏離大陸的政策宣示，使得大陸和台灣之間的關係進入了目前的低潮期。這也意味着，台灣在面對其他國際玩家時失去了大陸這張“王牌”而陷入孤立；其他國家就可以相信，它們直接與台灣發生爭端時將不會導致大陸的介入。

在這種情況下，台灣又恰逢“大選”。國民黨在選舉中一敗塗地，馬英九在政治上已經宣告“死亡”，在任何政策上都難以有所作為；蔡英文領導的民進黨既然宣示要疏離大陸，就需要藉助日本的力量，因而不太可能對日本的要求作出否定的回答。因此，台灣在對外事務中已經陷入了內憂外患的地步。日本自然會利用這個窗口時間，對台灣的漁權和衝之鳥問題下手，台灣就只能將苦水嚥下去。

民進黨即將在台灣執政，然而蔡英文在扣押事件發生後與日本眾議員的會面中，完全未提此事；有鑑於蔡英文的一貫表態，就更不可能接受大陸方面的合作。因此在這個意義上，只要台灣當局及其領導人拒絕與大陸改善關係、增進合作，日本就能利用兩岸矛盾繼續從台灣的漁業、能源、海洋劃界等方面撈到更多好處。增加更多專門的“台日協定”，或者如謝長廷所言的修正協定，都不可能保護台灣人民的權益。

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