歐樹軍：美國“信息時代”的啓示
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20世紀60年代，在美國即將邁過“現代社會”的門檻之際，其社會、經濟、文化各層面都處在劇烈的轉型大潮之中。在人口結構方面，嬰兒潮一代長大成人，大量南方農村人口湧向城市，外國移民迅速增加。在城市化進程方面，城市化率快速上升但城市內城卻在衰落、郊區加快都市化，城市中的少數族裔迅速增加。在經濟發展方面，隨着經濟的衰退和城市的衰落，失業率激增，尤其是少數族裔的失業率激增。在社會運動方面，“民權運動”成為社會抗爭的主要思想和方法，政治抗議運動此起彼伏，來自警方的逮捕行動也急劇飆升。總體而言，這一時期的美國社會安全狀況非常糟糕，每年被逮捕人數大大增加，有犯罪傾向的未成年人不斷增加，中上階層的青少年數量也居高不下。1人員流動性大，財產等基礎信息無法跟着人走，社會安全狀況堪憂，福利欺詐現象頻發，這些信息不對稱現象表明，在美國的“四化”（城市化、工業化、信息化、農業現代化）建設的關鍵時期，同樣存在不容小覷的社會問題。美國的經驗顯示，解決這些問題的出路，不僅在於各種堪稱“第二次權利革命”的社會立法2，還在於治理能力創新。美國“信息時代”（the information era，1960-1990）的全國犯罪認證制度建設就是一個例子。
正是在1960-1990年的這三十年中，美國藉助信息技術進行了一系列重塑基礎權力結構、影響深遠的治理制度創新，美國也就是在這個時期才轉變成為一個真正的現代社會。到1994年美國的互聯網民用化之前，美國已經建立了一個高度整合、互聯互通的“數據庫國家”（database nation）3，美國社會已經變成了一個標準化、清晰化了的“檔案社會”（dossier society）4。沒有信息溝通技術所帶來的治理創新，沒有把分散在各個政府部門的公共檔案整合成永久常設的全國數據庫，羅斯福的“新政”、杜魯門的“公平施政”、約翰遜的“向貧困宣戰”和“偉大社會”都很可能陷入大規模身份欺詐、財產欺詐、福利欺詐和社會經濟欺詐的沼澤地，尼克松也無法兑現其控制犯罪、恢復秩序的政治承諾，里根無法掀起其經濟新自由主義與文化保守主義合體的“新公共管理”驚濤駭浪，布什更無法佈下反恐的“天羅地網”5，奧巴馬政府也無法建設“家長制自由主義”的“簡化政府”6，簡言之，美國聯邦政府所代表的國家權力也許完全不會變成如此強大。
“信息時代”也是美國現代犯罪認證制度的成熟期。在此之前，美國的非電子化國家犯罪記錄系統是其第一次全國性犯罪浪潮的產物。1919-1929年既是美國資本主義發展的所謂“黃金十年”，也史無前例地受到共產主義、工人運動、種族騷亂、城市犯罪等“有組織犯罪活動”的威脅，在這種氛圍下，1929年，聯邦調查局局長鬍佛（任職長達48年，1924-1972）成功遊説國會批准將該局的鑑證部成為聯邦調查局的常設部門，正是鑑證部建立了美國第一個非電子化的全國犯罪記錄系統。但是，這個時期的犯罪記錄仍然處於“信息孤島”狀態，大部分記錄不準確、不全面甚至模稜兩可，名字錯誤、罪名錯誤、處置錯誤隨處可見。在政治意願層面，受分權傳統思想的影響，不僅地方、州與聯邦政府之間無法互聯互通，各州內部也分散在幾百個部門，一些大城市還建立了獨立的系統，沒有統一的標準，彼此之間無法協作，尤其是聯邦政府的各分支之間沒有達成建立國家犯罪記錄系統的政治共識，因為當時的美國人仍然無法突破分權思維。在制度化的基礎能力層面，這一時期的犯罪記錄仍然依賴郵路傳送，常常耗時數月。儘管1940年代末，地方、州與聯邦之間首次通過電報傳輸犯罪記錄，但內容僅限於大案要案。1950年代末，刑事司法部門開始使用電腦，但主要用來內部審計和發工資。這樣一來，全國犯罪記錄系統就仍然是海市蜃樓。
在1960-1990年的信息時代，美國從政治意願和制度能力兩方面對其犯罪認證制度進行了徹底的改造。
在政治意願方面，從約翰遜到福特，作為全國公共意志、公共福祉的最高代表者、維護者，美國總統開始就建立國家犯罪認證制度尋求政治共識。1965年，美國總統約翰遜宣佈建立總統執法與司法行政委員會，專門研究犯罪原因以及如何預防、控制，他還提議制定《執法協助法》並很快獲得國會批准，他希望通過這部法律進行聯邦一級的治理創新，建立新型聯邦夥伴關係。1968年，執法與司法行政委員會發布報告稱，美國有20萬科學家、工程師在幫助政府建立軍事信息系統，卻只投入了很少的力量來預防和控制犯罪，必須儘快建立一個國家犯罪記錄系統。7
圍繞電子化的全國犯罪信息究竟是由行政部門控制，還是由立法部門控制，以及如何對刑事司法信息進行憲法約束，聯邦和各州政府的行政部門、立法部門、司法部門、地方刑事司法部門、各種社會經濟團體之間爭論不休。阻力主要來自國會。從20世紀60年代到70年代初期，美國國會反覆拒絕批准建立全國數據中心和聯邦電腦系統。但在1974年11月，美國國會準備通過隱私法時遇到了阻力。1974年隱私法名為隱私法，但卻授權國內税務總局、社會保障局、聯邦調查局和國防部分別建立自己的數據庫，唯一的限制只是禁止彼此之間以“政府一般利益”為理由互聯互通。時任美國總統福特威脅國會説，國會如果不把負責監督執行這個最重要的限制條款的隱私委員會，從政府機構降格為研究小組，就動用特權否決該法。儘管國會最終被迫妥協，但效忠於總統的白宮行政管理與預算局卻仍然拒絕執行隱私法所確立的上述基本原則，導致整合的全國信息系統大行其道。8
最終，美國政治舞台上的兩大政治力量自由主義者、保守主義者都從各自的立場出發，對各種國家信息系統表達了支持。自由主義者相信，只有這樣才能將新政自由主義所奠定的各種社會經濟政策延續下來；保守主義者反對大政府和“福利國家”，但他們同樣不得不依賴國家信息系統來揭露福利欺詐和其他犯罪。
在制度能力方面，最重要的變化是實現了犯罪認證系統在內部與外部的雙重互聯互通。
1960年代中期，各州和地方警察部門嘗試建立刑事司法信息的現代化，建立涵蓋犯罪歷史信息和通緝犯信息、向上集權的州數據庫，建立警察數據的處理部門，推動信息格式的標準化以及部門之間的高速信息溝通網絡。這一趨勢，很快從地方蔓延到州警察部門。
根據執法協助法，美國建立了一個搜索計劃（Project SEARCH），可在各州之間實現犯罪記錄的標準化和及時交換，這也是美國歷史上首次出現與聯邦調查局的犯罪記錄系統的競爭系統。因此，美國在1960年代出現了三個全國性的犯罪信息系統：聯邦調查局鑑證部的鑑證系統（始於1925年），聯邦調查局的國家犯罪信息中心（始於1966年），和根據執法協助法建立的跨州搜索計劃。三個系統都是全國性的，但前兩個集權於聯邦，第三個分權於34個州。三個系統相互獨立，不互聯不互通，美國沒有形成一個唯一的全國性的犯罪記錄系統，而且也沒用任何聯邦政策想要這麼做。
美國新一輪保守主義政治週期的到來，是國家犯罪歷史數據庫的思想動力。1968年，在文化內戰之後，保守主義思潮將“法律與秩序”（law and order）作為口號，並因此贏得了大選。作為對嚴重的國內安全困境的回應，美國聯邦調查局順勢建議建立全國犯罪記錄系統和全國犯罪信息中心，改變過去犯罪信息分散掌握在各級政府的狀況。1970年，聯邦調查局正式獲得授權，由其通過國家犯罪信息中心（national crime information center）和國家犯罪記錄數據庫（national computerized criminal history system），組建全國統一的犯罪信息系統。當時，各級政府分別掌握總數為1.95億份的犯罪記錄，3500萬份在各州政府手中，2500萬份在聯邦政府手中，1.35億份在地方警察局，國家犯罪記錄系統將這些信息史無前例地整合在了一起。
到1980年，美國的國家犯罪記錄系統已累計存檔超過1.95億份犯罪記錄，幾十萬分逮捕令，美國全部勞動力中有3千萬人有犯罪記錄。在美國曆史最悠久的國家系統中，聯邦調查局的鑑證部（Identification Division）擁有2.2-2.4千萬份指紋卡，1.9億平民和軍人的指紋，涵蓋了美國超過半數的成年人。9
1984年，國會通過了《1984年減少赤字法》，徹底放棄了1974年隱私法的保護立場。為了減少赤字，國會未經任何辯論就立法要求：全美各州均須加入聯邦的全國數據整合、比對與關聯繫統，以認證食品券、醫療補助、家庭哺育兒童補貼，以及很多其他相關福利項目的受益人資格。
結果，全國信息系統從此崛起，記錄在案的人羣種類繁多、包羅萬象，包括：5000萬社保受益人、9500萬個體納税人和7500萬法人納税人、2120萬食品券領取人、1060萬家庭哺育兒童補助受益人、2400萬罪犯和6000萬份公民指紋、3900萬老年人額外保障受益人、2140萬醫療補助受益人、6180萬私人醫保計劃的被保險人等等，此外還有私人信用數據系統中的5100萬信用卡持有人和6200萬份信用記錄。10
然而，聯邦調查局的全國犯罪歷史系統不僅僅是刑事司法行政體系，它同時也是美國的就業篩選工具。在2400萬個人指紋和犯罪記錄中，超過一半的使用量是為了就業篩選，這使之成為美國最大的就業篩選工具。因此，它實際上也是美國歷史上最大的“黑名單”系統。美國9000萬就業者中，有犯罪記錄的3000萬人都被記錄在這個系統中。
不僅如此，全國犯罪歷史系統還是一個全國信息與身份中心。整合了6萬個刑事司法機構及其50萬從業人員，幾千個其他政府機構，以及從地方學區到美國銀行的僱員，這個過程被稱為“地方職能的國家化”。此外，該系統還涵蓋了7000萬現役和退役軍人、國防承包商和從業人員、核工業從業人員、聯邦僱員以及其他需要聯邦調查局備案的人員。
除了聯邦調查局的國家犯罪記錄系統以外，美國的基礎信息認證機構還包括商務部普查局、國內税收總局、社會保障局、公共衞生局全國衞生統計中心，它們分別掌握自1790年以來的人口、個人身份數據，自1933年以來的公民收入、納税申報信息，自1937年以來近2億人次的醫生收入信息、醫保、教育、福利和社保數據，以及1960年以來的公共衞生、醫療和人口學記錄。
美國的經驗對我們至少有以下幾點啓示：
第一，互聯互通的基礎認證制度是社會治理的重要抓手，它可以重塑權力的組織、控制、後勤和溝通方式，其重要性就在於它幾乎是所有政治行動的前提。
第二，從政治意願和制度能力兩方面實現基礎信息的互聯互通，是識別公民身份、軍人身份、福利受益人、罪犯、嫌疑人，提高社會透明度，減少偷税、漏税、逃税行為，減少福利欺詐，緩解信息不對稱與權力不對稱所帶來的“監管失靈”，提升政府公共服務能力，增強國家基礎能力的制度前提。如果基礎信息不能互聯互通，無論社會治理，還是國家治理，都很可能出現“治理失靈”。推動公民身份、財產、信用等基礎信息互聯互通的過程，是國家治理的現代化過程。
第三，改造國家認證體系、實現互聯互通是國家治理現代化很好的切入點。它非常迫切，尤其是為解決一個大型社會所面臨的各種大規模治理問題所必需；它相當可行，可以在短期內極大地改善政府的公共服務能力；它爭議較小，更容易達成政治共識。
最後，高度整合、互聯互通的國家認證體系，最可能受到的質疑在於，它是否會導致國家認證權力的過度膨脹。為了預防這一現象，現代國家通常採取以下幾種方式。首先，在認證體系中設計“消除個人可識別性”的必經步驟11，除具體負責的認證機構以外，其他政府機構所獲得的認證資料，通常都是消除個人身份信息後重新編碼的純淨版即匿名版12，向社會公開的認證版本更是如此。其次，建立相對嚴密的隱私保護法，防止個人隱私因為不必要的公開或者犯罪行為而受到干擾。還需要第三種限制，也就是政府信息公開，排在最前面的是官員財產申報、政府預算公開並接受社會輿論監督，接下來是涉及國民福利、公共服務、公共衞生、食品安全、藥品安全、產品安全、生產事故、工程質量等重大認證事務的信息公開。不過，這些原則的具體適用範圍，關係國家、社會組織與人在認證過程中的互相監督，需要放在具體語境下繼續討論。
看似微不足道的基礎認證制度創新，極大地提高了美國聯邦政府的社會治理能力。一方面，它把社會事實向政府敞開，有效地增強了政府處理大型社會問題的制度能力，從而讓政府的服務界面變得更友好，增強了政府政策的正當性。另一方面，它打破了僵化的分權思維，讓政府有能力在該集權的領域集權、在該分權的領域分權，聯邦政府獲得了前所未有的組織、控制、後勤與溝通優勢，從而大大提高了政府治理的有效性。認證制度改革前，社會對國家來説是不透明的，國家對社會的治理往往是瞎子摸象，難免頭疼醫頭、腳痛醫腳。認證制度改革將政治與治理所必需的海量社會事實匯聚到政府手中，讓美國政府得以透過信息溝通技術改造政府過程，把握社會問題，回應大眾訴求。人們往往只關注信息時代的技術進展、商業進展，而忽略信息技術對於政治發展的巨大影響。沒有信息化就沒有現代化，四個現代化，哪一化也離不開信息化，美國也不例外。
（作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）
註釋：
1.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 32-69.
2.[美] 凱斯•桑斯坦著，李雲雷譯：《權利革命之後：重塑規制國》，中國人民大學出版社，2008年，第50頁。
3.Simson Garfinkel, Database nation: the death of privacy in the 21st century. " O’Reilly Media, Inc.", 2000, pp.13-36.
4.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 3-31.
5.[美] 格倫•格林沃爾德著，米拉、王勇譯：《無處可藏》，中信出版社，2014 第三章，以及Joseph W. Eaton, The Privacy Card: A Low Cost Strategy to Combat Terrorism. Rowman & Littlefield, 1986，pp.1-23.
6.[美] 凱斯•桑斯坦著，陳麗芳譯：《簡化》，中信出版社，2015年，第1-28、219-242頁。
7.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 41-42.
8.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, pp. 365-401.
9.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, p. 32.
10.Kenneth C. Laudon, Dossier society: value choices in the design of national information systems. Columbia University Press, 1986, p. 7.
11.Gary T. Marx, “Identity and Anonymity: Some Conceptual Distinctions and Issues for Research”in Jane Caplan and John Torpey, editors. Documenting Individual Identity: The Development of State Practices in the Modern World, Princeton: Princeton University Press, 2001, pp. 319-321.
12.David H. Flaherty, Privacy and Government Data Banks, Mansell, London, 1979, pp. 66-68,102-104,164-166,186-200.
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Kenneth C. Laudon, Dossier Society: Value Choices in the Design of National Information Systems，New York: Columbia University Press，1986.