田文林：土耳其經濟私有化的後果及教訓啓示
近三十年來，土耳其一直將全面私有化作為實現經濟繁榮的“主要法寶”。表面看，這一政策令土耳其受益頗多：土目前是“展望五國”和G20成員，經濟總量排世界第十七位。然而，透過現象看本質，全面私有化政策引發的惡果嚴重而深遠。2013年5月底以來因馬克西姆廣場改建引發的持續抗議，不過是土耳其私有化政策負面效果的冰山一角。土耳其發展之路的經驗教訓值得汲取。
一、土耳其通過全面私有化釋放“改革紅利”
20世紀80年代，主張自由放任和私有化的新自由主義風靡全球。當時，英國撒切爾政府、美國里根政府均大力推行私有化，減少政府幹預，西歐國家還將引入市場改革作為入盟必要條件。1受此思潮衝擊，土耳其成為最早一批實施新自由主義的國家。2在此之前，土耳其奉行進口替代戰略，1927年曾專門頒佈《獎勵工業法》，藉助政府力量推動經濟工業化。到80年代時，土耳其國有企業已佔據整個經濟的半壁江山。31983年厄扎爾上台後，經濟發展戰略從進口替代轉向出口導向。4主要政策包括：國有企業私有化、減少政府對經濟干預、推動國際自由貿易等。5
從1984年到2001年的17年間，土耳其私有化進程緩慢而有限。這一時期主要有兩大制度性措施：一是l994年制定《私有化法》，為經濟私有化提供法律保障；二是建立了專門的私有化高級理事會和私有化管理機構。6
從2001年開始，尤其2002年埃爾多安領導的正義發展黨(AKP)上台執政後，土耳其私有化進程明顯加快。2003年5月18日，埃爾多安政府啓動“土耳其私有化戰略”，將幾乎所有剩下的國有資產都列入私有化或拍賣行列，國有企業涉及能源、交通、銀行、工業、煙草、橋樑等領域，社會服務機構包括衞生、教育、住房等等。7據統計，從1985年到2009年底，土耳其共有270家公司、l03家機構、22家未建成企業、8個收費高速公路、2座博斯普魯斯橋、1家服務單位、524家不動產和6個港口的國家股份被私有化。私有化收入由此大幅增加（詳見下圖）。據統計，1986-2003年的17年間，土耳其私有化收入加起來只有80億美元，但2003-2012年的9年間，土耳其私有化總收入已達535億美元。82004-2010年土耳其私有化收入佔私有化全部收入的80%左右。9埃爾多安政府已表示，2013年土耳其還將加速各行業私有化進程，計劃出售的國有資產包括電信、化工、銀行、鋼鐵、體彩、熱電等領域。同時，電站、橋樑、公路等基礎設施的私有化進程也將逐步推進。2013年前五個月，土耳其私有化收入l4.62億美元，還有47個大項目正履行私有化審批程序，涉及金額90.33億美元。
表一：埃爾多安政府上台前後私有化情況對比。10
截止目前，土耳其政府己完全從水泥、畜牧飼料、乳製品、林業、飲食服務、石油分銷行業退出；旅遊、鋼鐵、紡織、海運和肉類加工行業中國有股份50％以上已被私有化。同時，電力、通訊、銀行、石油、煙草、鹽業、航空、港口、高速公路等公共基礎性行業均被私有化，或面臨私有化命運。考慮到2008年全球金融危機後，越來越多的國家轉向強調國家干預，土耳其逆勢而動，繼續高歌猛進地推進私有化戰略，這種情況在當今世界實不多見。
二、全面私有化使土耳其發展之路越走越窄
表面看，大規模私有化給土耳其帶來不少“改革紅利”：從2002年正義發展黨上台到2011年，土耳其GDP年均增長5.2％，高於l990—2000年的4.3％，以及l980—1990年的4.6％。11按GDP計算，土耳其已成為世界第l7大經濟體。——正是這種表面的經濟成功，持續強化了土耳其政府對市場教條主義的偏執信仰。12然而，透過現象看本質發現，土耳其經濟私有化釋放的紅利短暫而有限，由此帶來的問題則深重而複雜。
首先，私有化並未提高經濟效率，反使國家發展潛力被提前透支。土耳其政府矢志推動私有化，邏輯前提是認為私有化有助於明晰產權，提高經濟效率；自由市場將導致更快地發展，更大地繁榮，甚至更加平等。但這一前提本身就是徹頭徹尾的謊言。卡爾·波蘭尼在《大轉型》一書中開宗明義指出，自發調節的市場從來沒有存在過，“自發調節的市場的理念是徹頭徹尾的烏托邦。這樣一種制度不能存在於任何時期。”13無論是封建社會時期的行會制度，還是後來類似東印度公司那種特許經營制，以及現在常見的配額制和關税制度，都意味着沒有哪個時代存在純粹的自由市場競爭。相反，不完全競爭和某種程度的壟斷，反而是多數行業生存和發展的常態現象。從理論上説，自由競爭很容易導致平均利潤率無限趨近於零，使各企業為了更多獲利而謀求出現不完全競爭狀態，這是因為“利潤來自不完全競爭而不是完全競爭。”14從客觀實踐上，即使放任自由競爭，結果往往導致生產和資本集中，當生產和資本集中達到一定程度，就會出現某種程度的行業壟斷。尤其在那些具有壟斷或公共事業性質的行業(如電力、交通等)，更不可能自動產生競爭和效率。私人資本試圖控制壟斷性行業，正是為了獲取這些行業憑藉壟斷性地位獲得的壟斷利潤。赫德森指出，主流經濟學家和主流媒體大力推動私有化，説辭是這些公司部門缺乏效率，而事實上他們的目的是看中了其壟斷租金。私有化不過是國際金融資本的一場攫取壟斷權和租金的運動，而不是為了提高效率的運動。15因此，指望通過私有化，尤其是公共和戰略性行業私有化提高經濟效率，完全是緣木求魚。
從實際效果看，土耳其全面私有化並未使企業經濟效益根本好轉。“許多經濟學家希望基礎設施私有化會對經濟產生積極影響。但在多數情況下，這些企業變得更加低效。由於缺乏投資和未能更新設備，這些轉型後的基礎設施部門非但沒有產生積極的外部效應，反而成為經濟發展的瓶頸”。16據統計，l974—1991年期間，國有和私有企業平均效率相同，國家所有制對企業經營效率的影響並不明顯。在私有化後，土耳其製造業部門的技術效率反而呈現下降趨勢。171984-2004年的20年間，土耳其共有188家企業被私有化，其中65家已經倒閉，8家被清算，l6家因違規遭到處罰。換句話説，私有化非但沒有提高企業效益，反使企業經營效率下滑。有統計表明，由於私有化政策實效不佳，土耳其財政部通過出售國企獲得的淨收益只有34億美元。這表明：私有化代價高昂，國家不應指望通過出售國有資產，來獲得太多的淨收益。18
土耳其實行新自由主義30年來，既沒有使民眾真正增加財富，也未使工業結構真正轉型升級。19當前土耳其的經濟增長，主要是依靠廉價勞動力、投機資本流入、高額外貿赤字、高估土耳其里拉幣值。相較於GDP的數字增長，民眾富裕程度卻達到最低水平。據《中東季刊》統計，土耳其大約40%的人口每月收入低於773里拉（415-419美元）的最低工資，年輕人失業率達18%（一説22%）20。在伊斯坦布爾、安卡拉、伊茲密爾等城市，60%的人口生活在棚户區。21在土耳其，GDP等經濟指標表面風光，背後則是暗流洶湧，危機重重。這種建立在沙灘上的虛假繁榮，並不具有可持續性。土耳其即使不遭遇全球經濟蕭條，遲早也會自己爆發危機。土耳其下一輪危機，不是“是否”爆發的問題，而是“何時”爆發的問題。22
更重要的是，生產資料所有制是決定財富分配流向的關鍵。土耳其政府一味靠出賣國企這些“會下金蛋的雞”，籌措發展資金。用這種“殺雞取卵”、“崽賣爺田”的方式謀求“改革紅利”，雖可暫時滿足政府和民眾的眼前需求，卻犧牲了國家長遠發展的潛力。土耳其非但未能躋身發達國家行列，反而同墨西哥、印度、智利、印尼等國一樣，曰趨被固定在提供廉價勞動力的中低端位置，距離富強之路越來越遠。
其次，日漸喪失經濟主權，在國際經濟體系中深陷“依附性陷阱”。歐美在國際上提倡新自由主義和自由競爭，很大原因是他們的民間資本力量已發展上百年，實力強大到足以從落後國家汲取更多財富和資源。而發展中國家的民族資本力量遠遜歐美，這些國家政府過早放任自由競爭，往往不會有好下場。經濟學中有個“瓦涅克-賴納特效應”，即“如果相對發達的國家和相對落後的國家突然開始進行自由貿易，那麼落後國家中最為先進和知識密集的產業必將趨於消亡。這是因為，最先進的部門往往處於報酬遞增狀態，因此它對來自境外的突然競爭所造成的自身產量減少也最為敏感”。23
土耳其新自由主義政策就面臨這種困境。在國際經濟體系中，土耳其充其量算個“半邊緣國家”，無論資金、技術、品牌乃至組織管理水平，均與歐美發達國家差距甚大。土耳其相對落後的產業結構，決定了其私有化和自由開放政策，很容易變成國際大資本對其國內幼稚產業的掃蕩式摧毀。由此不難理解，為何歐美和國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行等國際機構，均力主土耳其加大市場化、私有化改革，特別是歐盟1999年12月將土耳其作為歐盟候選國，以刺激土耳其加大私有化改革力度。24但土耳其政府罔顧與西方的發展差距和西方國家的險惡用心，在西方跨國公司和金融資本虎視眈眈下，不加限制推行經濟自由化和私有化，由此為國際大資本向土耳其滲透、控制提供難得良機。
從實踐來看，私有化使土耳其日益喪失經濟主權，在國際經濟體系中日益陷入“依附性陷阱”。一是越來越多的本土行業被外資掌控。由於土耳其國內有實力的大資本有限，因此該國大部分私有化項目，需要依靠吸引外資完成。2001年土耳其加大私有化力度後，境外資本從2002年開始大舉湧入。據統計，在土耳其私有化過程中，有35%是外國投資者。25該國許多私有化項目是國內和國際資本以“戰略伙伴”方式聯手完成的。262011年，土耳其的境外直接投資共l57億美元，主要投向銀行(59億美元)、能源(42億美元)、製造(32億美元)等領域。2012年，土耳其本土企業參與併購共l40宗，價值l50億美元；外國企業參與併購ll9宗，金額l30億美元。由此使越來越多的國有企業和公用服務行業落入外國資本之手。二是經濟對外依賴嚴重。1980年之前，土耳其外貿佔GDP比重低於l5％，2011年這一比例增至50％左右。27由於土耳其進口多於出口，導致其貿易赤字不斷增加。2011年土耳其貿易赤字達1050億美元的新紀錄。三是外債激增。1979年土耳其外債為ll0億美元，但1989年增至450億美元，十年增加4倍。282008年金融危機後，土耳其外債總額進一步上升，2011年外債總額已達3066億美元。
由於土耳其經濟與國際經濟體系捆綁緊密，而且被固定在世界產業鏈的中低端，因此其整個經濟十分脆弱，發達經濟體稍有風吹草動，土耳其便會出現巨大波動乃至經濟危機。l994年，土耳其爆發奉行新自由主義後首次經濟危機，GDP下降6％；l999年到2001年，土耳其又接連發生兩次經濟危機，數百億美元外流，各大股市交易指數暴跌，經濟瀕臨崩潰。2008-2009年，土耳其再次爆發經濟危機，經濟受損程度遠比其他新興國家深重。2011年土耳其經濟增速超過8％，但2012年增長率僅有2.2％。每次發生危機後，土耳其政府不得不求助IMF、世界銀行、歐盟等國際機構，而這些西方機構為土耳其提供資金援助，條件就是進一步加大開放自由化和私有化力度。正如當年拉美國家(阿根廷、智利、墨西哥等)為償還外債，採取債務與股本交易(debt—equity swap)政策，通過加大私有化來減少外債。負債累累的土耳其同樣只能飲鴆止渴，越來越重視私有化及其獲得的收益。29土耳其2013年政府預算中，超過22億美元靠出售國有資產。30這種“不良嗜好”使土耳其日益陷入惡性循環：私有化和自由市場導致經濟危機——經濟危機導致負債增加——為償還外債，不得不變賣更多企業——由此導致土耳其危機更加嚴重。而在這一循環過程中，國際金融機構越來越多地捲入土耳其經濟重建，31逐漸掌控了土耳其的經濟主權。
第三，“劫貧濟富”加劇貧富分化，埋下社會動盪禍根。私有化本身具有很高的資本准入門檻，私有化過程又往往存在權錢交易和國有資產流失等弊端，這使私有化過程從來就是富人的饕餮盛宴，而是勞動階層的夢魘。此前的俄羅斯、埃及如此。土耳其情況略好些，但同樣不能免俗。據報道，土耳其總理埃爾多安曾涉嫌將兩家媒體公司，以11億歐元的價格賣給女婿擔任執行董事的卡里克股份公司（Çalik Holding），而這筆錢又是由國有銀行支付的。32因而，土耳其私有化過程，本身就是土耳其貧富分化的過程。“私有化大大加寬了有錢有勢者與貧窮的弱勢羣體之間的鴻溝。本來旨在托起所有船隻的不斷上漲的潮水，其實卻使更多的船沉了底。財富並沒有涓滴下來；財富從處於底層者吸吮到了位於頂層的少數人那裏。”33
究其原因，一方面，國有企業與私營企業的經營理念存在重大差異。政府經營企業，主要目的是完成承擔的各項工作和任務，尤其是提供公共產品任務。而私營企業的唯一目標就是獲取更多利潤。“為了贏利，大公司必須降低自己的成本，所以，大公司付給其僱員的薪水和福利必須顯著低於公共部門的僱員。即使與後者相同，也一定設法提高僱員的工作效率。”34因此，伴隨私有化而來的，往往是大量裁撤工人的所謂“減員增效”。土耳其自上世紀80年代開始私有化以來，失業率急劇飆升。1990年失業人口大約150萬，2000年為250萬。2009年為350萬。也就是説，失業人口每10年增加100萬。1990年土耳其失業率為7-8％，2000年為10％，2009年為14％。即使現在情況有所好轉，但2012年該國失業率仍達10％。35調查顯示，工人收入在私有化後普遍降低。92％的水泥行業和87％的石化行業工人稱，被解僱後的收入水平比在國營企業工作時明顯下降。3637
另一方面，生產資料被少數人佔有，決定了社會財富分配必然向資本家傾斜，而勞動階層則成為被剝削對象，由此導致收入兩極分化進一步加重。“新自由主義的結構和政策傾向於以犧牲窮人為代價，來獲取更多利潤，所謂減少貧困只是新自由主義的最大謊言。”38尤其是當壟斷資本控制與民生相關的基礎性行業，掌握了產品和勞動的定價權之後，即便窮人獲得政府補貼，最終仍要流向壟斷資本家之手。由此使勞動階層實際收入嚴重縮水。據統計，從2000年到2013年中期，土耳其私人製造業實際工資下降l9．6％，國有製造部門下降l5.4％。如果以1997年實際工資指數為l00，私有企業2003年實際工資指數下降到82.2。39據土耳其官方統計，在推行新自由主義政策第一階段(1984—1997年)，土耳其GDP增加l25．8％，人均收入增加60.6％。但接下來的12年中，國民收入增加38.3％，人均收入只增加9.6％，年均增長不足l％。換言之，近30年來，土耳其經濟是“有增長無發展”，經濟數量看似不斷增加，但實際人均收入卻在急劇下降。40
私有化代表大資本利益，其政策另一面就是對勞工利益的擠壓和犧牲。埃爾多安政府做法尤為粗暴無情。在政策手段上，埃爾多安將家長制與右翼市場經濟結合，藉助政黨組織確保政令暢通，依靠福利或扶貧計劃取悦赤貧階層，對左翼力量進行選擇性打壓。41具體地説，這種政策主要表現在三個方面。
一是信奉“資本通吃”，任由資本力量侵佔公共空間。在埃爾多安統治下，土耳其私有化範圍前所未有地擴大，不僅越來越多國企被私有化或拍賣，而且很多公用事業部門和公共空間也被私有化。例如，伊斯坦布爾著名的Karakoy、Tophane、Sallpazari海灘，以7.02億美元價格被拍賣，此後便禁止公眾入內。這次規劃改建塔克西姆廣場、拆除蓋齊公園，同樣是私有化戰略的組成部分，目的是將位於黃金地段的塔克西姆廣場變為上流社會場所，將普通民眾趕出去。42除非遇到來自草根階層的強烈挑戰，正義發展黨會繼續推行城市和經濟領域私有化的新自由主義政策。43
二是嚴厲鎮壓勞動民眾的反抗。近十年來，埃爾多安政府以反恐名義，逮捕、關押的“恐怖疑犯”數量，比世界任何其他國家都多。44例如，2010年，土耳其工人舉行大規模抗議，反對將TEKEL(前煙酒國有壟斷企業)私有化。正義發展黨宣稱抗議者是反對國家經濟未來的“另類”，對其訴諸威脅、暴力等手段，並以違反“反恐法”之名進行拘留或逮捕。據美聯社報道，過去十年，世界上共有35117人被指控為恐怖分子，土耳其就達12897人，佔總人數的1/3。45直到2013年，土耳其政府仍在將數千名工會組織成員投入監獄，土耳其工會密度從1999年的10.6%下降到2011年的5.9%。國際勞工組織將土耳其列為最不尊重勞工權益的國家之一，與吉布提、埃塞俄比亞處在同一水平。46在言論自由方面，土耳其在179個國家中列第154位。47
三是擠壓中產階級。正義發展黨為了在選舉中獲勝，向赤貧階層提供食品、燃料、醫療等補助，但這些用於再分配的財富，主要來自對中產階級徵税，而不是向富人徵税。這種再分配機制有助於增加資本家財富，同時又不傷害最窮階層，由此確保正發黨多次勝獲。48但這種做法導致本來是社會穩定中堅的中產階級日益貧困化，加劇該國本就存在的兩極分化現象。20世紀70年代，土耳其基尼係數本來呈現下降趨勢，但80年代又開始上升。49目前，土耳其20%最富人羣收入佔總收入的一半以上，而最窮的20%只佔總收入的6%。50土耳其貧富差距超過14倍，是經合組織34個國家中收入分配最不平衡的國家之一。51
貧富懸殊導致該國階級矛盾凸顯，由此埋下社會政治動盪的禍根。2010年以來，塔克西姆廣場的五一節遊行示威規模越來越大，2011年有20萬工人蔘加示威，2012年超過60萬工人上街。而警察則是用警棍、催淚彈和橡皮子彈、震盪手榴彈作為回應。522013年5月底民眾大規模持續抗議發生後，埃爾多安宣稱“抗議者與恐怖主義有聯繫”，53大量抓捕抗議示威者。有評論認為，土耳其經濟模式充分顯示了資本主義的黑暗一面，它包括極端經濟自由、肆無忌憚的榨取利潤、私有化、違法亂紀、忽視工人權益、投機資本流入等，由此造成經濟和社會狀況極度脆弱，越來越多的年輕人看不到未來，而成為引發經濟社會不穩的動亂源。54一個看似微小的偶發事件，便可能釀成潑天大禍。這次土耳其廣場拆遷事件就是如此。
三、教訓與啓示
土耳其的遭遇並非個案。在拉美地區，智利、阿根廷、玻利維亞、秘魯、巴西等國，都曾長期奉行新自由主義道路，發展勢頭一時無兩，卻始終無法突破“中等收入陷阱”，反而深陷貧富分化、經濟脆弱、外債激增、社會動盪的惡性循環。東歐國家20世紀90年代推行大規模私有化改革，結果遭受了比20世紀30年代的“大蕭條”還要嚴重的打擊，匈牙利、波蘭GDP損失20％，保加利亞和羅馬尼亞下跌40％。在中東地區，埃及穆巴拉克接掌政權時，埃及工業總產值的50%、銀行、保險業的90%由國營經濟支配。1992年埃及成立帶有美國背景的“埃及經濟研究中心”（ECES），目的就是將全國350家國有企業（合計總資產1000億美元）私有化。2000年，埃及政府宣佈私有化“提速”，礦產、交通、銀行、保險、電力、電信等重要行業統統被私有化，結果導致貧富懸殊、腐敗叢生，乃至最終爆發民眾革命。2011年阿拉伯劇變很大程度是新自由主義氾濫所致。這次土耳其大規模騷亂同樣如此。大量事實表明，私有化在短期釋放“改革紅利”之後，隨之而來是無窮無盡的動盪與危機。
實際上，世上沒有一個國家是遵照私有化、自由化、削減預算等新自由主義教條而發展起來的。相反，這些國家傳統上使用各種補貼、關税制度、負債投資來發展工業，轉向具有比較優勢的高端產業。55只有具有報酬遞增屬性的高端製造業，在國家干預或壟斷經營的不完全競爭條件下，國家才可能變得越來越富強。報酬遞減和完全競爭，則容易導致國家變得更加貧困。“迄今為止，任何第三世界國家尚未有全球化導致繁榮的已知案例。世界上24個合乎邏輯的發達資本主義國家，沒有一個是通過遵循全球化教義的任何處方而取得各自成就的。全球化所產生的並非是NICs(新興工業國)，而是約l30個NNEs(無法自給自足的民族經濟體)，或者是更糟的UCEs(無法治理的混亂實體)。”56世界銀行2006年統計，1980年至2005年，在“華盛頓共識”倡導的私有化風靡全球時期，105個發展中國家平均經濟增長率僅為0．8％，遠低於二戰後發展中國家推行國有化促進民族工業發展的年代。57
新自由主義使國家只注重用“國內生產總值”(GDP)等十分表面的指標來衡量經濟增長，而忽視那些衡量國家富強穩定與否的真正指標(如工業化程度、貿易結構、貧富分化程度等等)。很多媒體和公眾不加批判地接受了新自由主義的“GDP崇拜”58，由此掩蓋了表面繁榮背後的深層問題，直至危機爆發才如夢方醒。不誇張地説，新自由主義就是新殖民主義的化身，是西方為控制和剝削發展中國家而量身製造的慢性毒藥。“全球主義教義是一種富強國家戕害其第三世界犧牲者，確保他們永遠無法挑戰帝國列強和分散其注意力的智力鎮靜劑。”59
有道是“三十年河東，三十年河西”，當時代潮流發生方向性變化的時刻，任何力量都無法將其阻擋。2008年席捲全球的經濟危機改變了國際關係中的邏輯。這場危機“損害了後冷戰秩序中最重要的兩個支柱：美國實力和自由市場意識形態”60。新自由主義和私有化的弊端日漸顯露。強調國家干預和國有化再次成為世界新的主潮流。2008年金融危機後，西方國家紛紛將國有化作為解決經濟困境的主要舉措。美國政府2008年9月起相繼宣佈以相關機構優先股認股權證或普通股為交換，向房利美和房地美、美國國際集團、花旗集團等大型金融企業注資。2009年6月以債務轉股形式獲得通用汽車公司60%的股份。英國政府2008年10月宣佈用500億英鎊購買主要金融機構的優先股，併成為諾森羅克銀行、布拉德福德賓利銀行、蘇格蘭皇家銀行和萊斯銀行的最大股東。德國2009年2月通過《救援兼併法》，允許政府對陷入困境的銀行實行國有化。61在石油產業，“國進民退”現象越來越顯著。西方私營的跨國公司生產的石油只佔到全球10%，儲備量只有3%。“在過去的30年裏，私有化席捲世界，而如今國有化又捲土重來。”62“他山之石，可以攻玉”。土耳其等國的教訓值得中國警醒。
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