王紹光：重大文件出台，最精彩的部分外媒都沒有看到
【5月20日，香港中文大學政治與公共行政系教授、美國康奈爾大學政治學博士王紹光，受中國人民大學國家發展與戰略研究院之邀，進行主題為《大智興邦：中國式共識型決策》的講座。
根據決策過程是否開放和決策過程如何互動兩個維度，王紹光教授將決策模式分為四種：集體領導模式、科層模式、多元模式與共識模式。以十二五規劃決策過程為例，王紹光教授認為中國的決策模式屬於共識模式，這種模式是一種開門模式，鼓勵各個層級都參與到決策過程中來。
在此次講座結尾，講座主持人、中國人民大學國際關係學院政治學系教授楊光斌對王紹光教授的講座給予高度評價，他説：我們所學的理論都來自於西方，而今天王老師告訴我們中國應該是理論的發源地而不單單是實驗場。中國走到今天，需要自己的社會科學體系，這個過程非常漫長，但王教授正帶着同學們往前走。
以下為王紹光教授的演講摘要，小標題為觀察者網所加，經王紹光教授審定。】
香港中文大學政治與公共行政系王紹光教授（資料圖）
政治分析有兩種思路，一種是政體思維，它的特點是着眼於政治制度的形式（Forms of Government），關注領導人（決策者）如何產生以及假設政體決定政治制度的性質（是否民主）。另一種是政道思維，它着眼於治國理政的理念與方式（Goals & ways of Governance），關注政策如何制訂、如何執行，相信政道決定政治制度的性質（是否民主）。
今天我將從決策的制度環境、決策模式的分類和中國中央政府重大決策的模式三個方面，來探討這兩種政治分析思維模式的異同。
一、決策的制度環境：“開門”還是“關門”？
分析制度環境有兩樣最重要，第一是決策的過程是否開放，決策過程是開門式的還是閉門式的；第二是在決策過程中如何互動，因為各種機構和人會參與決策過程，這些人、這些機構在決策過程中的互動方式可以分成兩大類，一類是制衡性的互動，一類是磨合性的互動。
不管是中國還是外國，不管是現在還是以前，有些決策可能就是關門決策，決策主要是由領導人、官僚、智囊完成。
另外一種決策是開門決策，這就意味着要把決策者和外面的人之間的那個門打通，不是由少數人關起門來決策。
但僅僅講開門還不夠，還要講開門的方式。我把開門的方式分成三種：
一種叫做“放進來”。放進來這個詞聽着很土，其實政治學裏面經常講的公眾參與就是放進來，它的理想狀況大致是不要出現決策過程被一小撮人壟斷劫持，允許其他人蔘與決策；另外一種開門方式叫“走出去”，就是羣眾路線、調研；還有第三種開門方式叫“請進來”，有些社會羣體可能缺乏參與的能力，你不邀請，他可能不會真正有機會進入到決策過程中來，所以有些時候要請進來。如果注意新聞報道，會發現現在政府決策時，不時會使用這個方式。
“放進來”或公眾參與在英文叫participation，我給“走出去”或羣眾路線起了一個高大上的英文詞：qunticipation，這麼一説西方學者就懂了。羣眾路線是説決策者有責任出去，必須接觸各種各樣的第三方，尤其是能力不太強的那些普通老百姓。
公眾參與聽起來不錯，但這種開門方式有個問題：放進來的往往是參與能力極強的特殊利益集團，把政治搞成贏家通吃的政治，贏家就是那些有勢力、有能力闖進來影響決策的羣體。有錢有勢的羣體可以在政治過程中發揮非常大的作用。美國有一本書題為《不平等的民主》，它用實證研究證明，美國國會決策的最大贏家是社會的上層，其次的贏家是社會的中層，輸家是社會底層。在這個過程中，西方民主假設的很多東西是不可能實現的。
如果我們讀毛澤東的書，會發現毛澤東認為羣眾路線的理想狀況是這樣的，政策制定者要走出去，接觸各種各樣的利益羣體，但最重要是要多接觸弱勢社會羣體、少接觸強勢社會羣體，這是羣眾路線的理想。毛澤東的書，包括中央文件、習總講話，都講到了羣眾路線的理想情形。
但現實與理想狀況有偏差，前幾年我們經常聽説，政府要為這個保駕護航為那個保駕護航，但很多官員今天到這裏剪綵，明天到那裏開張，接觸的都是強勢羣體，他走出去也不一定能走到普通羣眾中去。讓決策者走出去，強調的是與民眾打成一片，尤其是跟普通民眾打成一片，讓弱勢的尤其是最弱勢的羣體進入這個決策過程。
公眾參與和羣眾路線相比，不同點在於公眾參與強調把民眾放進來，參與是民眾的權利；羣眾路線則敦促決策者走出去，與民眾打成一片是幹部的責任。相比之下，公眾參與的優勢在於表達民意、對決策者施加壓力；羣眾路線的優勢是在決策者中培植羣眾觀點，讓他們有機會了解民情、汲取民智。這二者有異曲同工之妙，它們不是對立的，可以珠聯璧合、相得益彰。
關於“請進來”，這裏有個很好的例子。《醫改徵求意見稿初稿》形成後，温家寶總理2008年4月在中南海開了兩次座談會，他不是請專家進來，而是請各種各樣的代表，包括醫務工作者、專家學者、藥品生產流通企業負責人、參加新農合農民、農村醫療救助對象、農民工、企業工會主席、國企職工、外企職工、新農合管理人員、居委會負責人、中學校長等等，讓他們看意見初稿然後發表自己觀點。這種活動形式最近幾年在中國決策中經常出現，這就是請進來。如果你不是請進來，誰願意參加誰就參加的話，很可能進來的都是有勢力的代表，而請的話可以把社會不同羣體請來。
這是決策制度的第一方面，關門還是開門。決策制度環境的第二方面是，參與決策過程中的人與機構如何互動？是以制衡的方式互動，還是以磨合的方式互動？制衡機制側重個體本位、強調競爭、採取票決，在決策過程中會產生多個否決點（Veto points）或多個擁有否決權的玩家（Veto players）。磨合機制側重總體本位、強調合作、採取共識型決策，這個過程中各方的交匯點成為“輸入點”、“商議點”、磨合點。
林布隆姆（Charles E. Lindblom）很多年前就發現，美國製度有一個特殊的地方，就是這個制度遍佈否決，除了按憲法在立法程序中規定的那些否決權以外，大公司掌握的私有產權也可以隨時隨地演化為否決權。他指出：“因為否決權被廣泛地分散了，利益集團遂能把行使否決權的人士聚集在一起。要制止一項政策的推行，它們只需對能行使否決權的許多人士或集團中的一個施加影響。因此，利益集團能阻止那些可能需要人們追求共同利益或共享利益的新政策就不以為怪了”。
很顯然，在決策過程中，否決點越多，政策變化的可能性越小。因為哪怕在一個節點上有人行使否決權，政策變化就會胎死腹中。這種否決點遍佈的制度安排不僅使重大政策變局幾乎不可能出現，就連漸進調適也很難出現，可以有效地維護既得利益集團的優勢地位。
近年來，研究否決點的學者多起來，認為這是區分政治制度的一個重要標準。這一點也被福山（Francis Fukuyama）借用，他不無擔憂地指出，美國人引以為傲的憲法設立了一系列制衡機制，結果導致美國變成了一種“否決政體”（vetocracy），重大決策很難出台，更不要説及時出台了。《紐約時報》專欄作家弗裏德曼（Thomas Friedman）也感嘆道，今天美國的體制已經稱不上是“民主政體”，叫作“否決政體”更恰如其分。你如果關心時事，看各國決策部署會發現美國現在很多地方都是否決，不論是壞決定還是好決定，都被否決了，常常導致事情僵在那裏動彈不得。但福山和弗裏德曼對美國體制的憂慮恐怕於事無補：要改變美國的“否決政體”不啻於一場革命。
二、決策模式的分類：集體領導、科層模式、多元模式與共識模式
按照決策過程是“關門”還是“開門”，決策過程中的互動方式是“制衡”還是“磨合”，我們可以區分四種決策模式。
一個國家在不同時期、不同的決策領域，可能採取不同的方式進行決策。這也就是説，一個國家不會只採取一種方式決策。但同時有必要指出，不同國家也許會偏重不同的決策模式。
先講第一種模式——集體領導。
以中國為例，集體領導模式至少包括以下五個要素：
第一，黨的各級領導班子包括中央政治局，應當制定、完善並嚴格執行意識決策規則；
第二，凡屬全委會或常委會職權範圍內的問題，必須由集體討論決定出，任何個人和少數人無權決定重大問題；
第三，書記只是黨委會成員中的一員，與其它委員不是上下層關係。國務院決策方式是總理負責制，別人有不同意見總理可以否決，總理可以下決定，但是政治局的決策方式是集體決策方式，書記也是普通一員；
第四，討論議題的時候允許委員暢所欲言，允許發表個人意見，會議主持人應末位表態；
第五，需要進行表決，提出一人一票，贊成票超過應到會人數的半數通過。
集體領導模式裏邊，你可以用投票的方法來決定，但是有四個前提：
第一，決策前要廣泛徵求意見，尤其是各個決策參與方的意見和下級相關決策主體的意見，力求通過協商、協調達成一致意見，意見不一致的一般不上會。中國很多決策後來好像不了了之，因為有些東西還不能形成一個一致意見，這種情況下一般不上會，在底下還要繼續磨合，這是第一個原則。
第二，討論決定重要事項之前，委員之間應當進行充分醖釀，醖釀不成熟的議題不得提交會議討論並決策。即便一件事情通過了第一部分，但後面的部分大家還沒有形成成熟的意見，就不能提交。
第三，討論後由會議主持人集中討論意見進行決策，只有需要表決的，才會提請會議表決。
第四，如表決時發現對重大問題有不同意見，且雙方人數接近，除在緊急情況下必須按多數人的意見執行外，一般應當暫緩作出決定，待進一步調查瞭解、充分交換意見後，再提交下一次常委會討論表決。
第二種決策模式叫科層模式。
科層模式也是一種關門模式，但它的參與方式是制衡的，不是磨合的。政策制定實際上是由政府不同科層機構以及機構內的大小官員主導的。在這個模式中，決策大門緊閉，政府以外的主體對決策幾乎沒有什麼影響。而政府內決策主體之間存在着制衡關係，誰也無法獨領風騷。
第三種模式叫多元模式。
多元模式是一個開門決策過程，在這種模式下決策者主體不僅僅是一兩個人，可能有很多機構，有很多不同的層級。各個層級之間是相互制衡的關係，這樣在開放的政策市場上個人、利益集團、政黨相互競爭，相互競爭的外部參與者作用於相互制衡的內部決策主體，公共政策就是競爭與制衡交互作用、達至均衡的產物。
這個模式在五六十年代在美國被廣泛用於決策過程研究，但60年代末美國的反戰意識、民權意識開始上漲，黑人説我們哪有多元，受到壓迫，所以他們否決多元模式。70年代多元模式被人用到蘇聯，到80年代又被應用到中國。
對多元主義存在一種批評，由於不同社會羣體佔有資源（收入、財富、受教育程度等）的質與量不同，他們的組織能力、接近決策主體的機會、以及對決策過程的影響千差萬別，不可同日而語。這樣一來，如果坐等有組織利益集團“闖進來”，闖勁最大、機會最多的必定是代表強勢社會羣體的利益集團；如果期待競爭自動達至均衡，希望必定落空，因為不完全、不公平的競爭不可能達到均衡。
最後是跟中國相關的共識模式。
共識模式和科層模式的不同點在於：科層模式是關門決策，共識模式是開門決策，這兩個模式都強調政府部門之間的互動，但互動方式不同。在科層模式下，下層決策主體之間互相競爭、互相掣肘，上層決策主體似乎難有作為，導致整個決策過程支離破碎。但是共識模式下，決策主體之間會出現三種關係：協商、協調和協作。
協商是説如果一個決策內容涉及很多部門，每一個部門又有很多層級，比如説醫改涉及中國差不多20個部委，部委裏邊不一定都是部長跟其它的部長評判，很可能是底下的一個什麼司，一個處進去先來討論、商量，這種就是協商的方式。
共識模式認為由於各個社會羣體佔有的資源不一樣，中下層社會羣體主動影響決策的領域遠不如社會上層，這是基本假設，那就不能用某一種開門方式，而要用多種開門方式。共識模式會強調除了“放進來”以外，更重要的是要“走出去”和“請進來”。
相比之下，多元模式突出制衡，強調競爭，實際上把自由主義的市場競爭原則原封不動地套用到政策制定過程中，但政策過程中間競爭是不平等的、不充分的競爭，即使按市場經濟也達不到一個滿意的狀況。
另外，多元模式很崇拜票決。很多人以為只有票選才是唯一的民主決策方式，這是對決策非常錯誤的解讀。有學者早已證明，只有在面臨僅僅兩個選項時，票決才能產生公正、平等、合理的決策。但現實生活中哪怕最簡單的決策都多於兩個選項。比如今天我們外出吃飯，如果僅僅決定是吃饅頭還是吃米飯，那好辦；但是，到了餐廳，裏面可選擇的菜很多，每個人的偏好不一樣，這個時候如果不是大家共同商量而是用投票來解決的話，你永遠達不到優化決策。
在大多數情況之下，決策受制於許多方面，單靠多數根本不可能產生公正平等決策。所以票決不一定是民主的決策方式。
共識決策的方式是通過反覆的協商、協調、協議，比較不同方案的優劣，揚長避短，最後把它合成一個新的方案。共識決策在更多的情況下，可能是更好的民主決策方式。
共識決策不僅僅是我在這個地方提倡，實際上現實生活當中被廣泛地採用，只不過大家未必注意到。比如説議會制下的內閣決策時幾乎從來不用多數決，而採取共識決的方式。歐盟的正式決策規則是多數決，但真正起作用的是非正式規則，即共識決（有研究發現，歐盟超過80%的決策是使用共識決作出的）。一項對北歐國家丹麥的研究發現，該國政策制定的機制更接近共識決，而不是多數決，雖然它是法定的決策規則。此外，還有一大批國際組織，包括聯合國，都採用共識決作為其決策規則。所以我那本書《中國式共識型決策》出版的時候，人民大學出版社編輯説你為什麼不叫中國共識型共識？我説共識型決策別的國家也有，有必要強調“中國式”。
當然中國不是所有的決策都採取共識型決策，實際上很多決策恐怕還是採取集體領導決策；還有些決策更像是科層模式。但是在中國政府制定重大決策的時候，至少從我分析的兩個個案（新醫改的決策過程與五年規劃的制訂過程）來看，採取的是共識型決策。有些重大決策牽扯到多個部委，可能只有採取共識型決策才合適。
上面提到的《中國式共識型決策》一書的副標題是“開門與磨合”，它還有一個更小的標題“梳理新醫改決策出台的來龍去脈，探究中國政府如何制定重大政策”，是我和社科院的一位研究人員合作在人大出版社出的。在這本書裏面，我們對新醫改的決策過程進行了深入的剖析，將其決策模式概括為開門與磨合，是一種共識型決策。
三、中國中央政府重大決策的模式——以十二五規劃決策過程為例
今年我和清華大學公共管理學院的鄢一龍博士剛剛出另一項研究成果：即《大智興邦：中國如何制定五年規劃》。
這本書主要是研究“十二五”規劃，在書出版的時候“十三五”出來了，所以書裏面加了一個代序——“‘十三五’規劃的民主決策邏輯”，簡單概括了“十三五”制定的情況。那麼從“十二五”規劃來看的話，這個五年規劃的編制實際上分為三大階段、十一步，第一階段是形成基本思路，第二階段是形成關於五年規劃的建議，最後是形成國務院的一個五年規劃綱要。
第一步是中期評估。中期評估從2008年3月份就開始進行，這個時候“十一五”還在貫徹中，各個地方政府都要對“十一五”規劃做中期評估。這次在“十二五”規劃中有一個比較新的東西，就是委託國務院發展研究中心、清華大學國情研究中心、世行的駐華辦事處這些第三方進行獨立評估。
接下來要廣泛聽取意見。起草工作組深入到基層進行實地調研，也要了解“十一五”的貫徹情況和下一步需要做什麼事情。這個階段結束後，起草《“十一五”規劃實施情況中期評估報告》，由發改委主任張平向人大常委會進行報告，就是你要評估“十一五”的情報，會準備“十二五”規劃做準備。
第二步是前期研究，從2008年底到2009年底。由發改委牽頭，進行了基礎調查、信息收集、課題研究以及納入規劃重大項目的論證等前期工作。發改委提出了包含八個領域三十九個題目的“十二五”規劃前期重大問題，向全社會進行公開招標。這是比較少見的，就是“十二五”要做哪些事情，八個領域三十九個課題我發包，大家競爭來拿包，最後形成一個350多萬字的研究報告。這實際上就是世界上最大規模的公共政策“集體研究”、“密集研究”和“競爭研究”，國家“花錢”購買“公共決策知識”，因為請的很多人是外援，不一定是政府部門。與美國、印度的決策過程進行對比，中國在決策的前期運作過程中是非常開放的。
第三步，形成《基本思路》。國家發展和改革委員會根據前期研究成果，以及地方、部門的基本思路起草意見稿，在徵求各方面（指各地區、各部門及專家）意見之後，向黨中央、國務院彙報。中央政治局常委再詳細討論基本思路，達成政治共識，向各方通報，統一認識，進行政治動員。2010年2月初胡錦濤、温家寶、習近平、李克強四位中央政治局常委，在中央黨校省部級主要領導幹部落實科學發展觀、加快經濟發展方式轉變專題研討班上的講話，為“十二五”規劃的基本思路定調。
第四步，黨中央起草《建議》。從2010年2月至2010年10月，這裏也有八九個月的時間。首先要建立起草小組，總共有78名成員，温家寶擔任組長。接着起草小組集中學習，這一年的4月份，起草小組分組到13個省區進行初步調研。這個過程中，決策者和決策機構都要參與進來，決策小組在幾個月時間裏反覆修改稿，然後國家發改委起草一個綱要框架，這些工作都是同步進行的。
在這個過程中，各個決策部門都要進行調研，調研是走出去的重要組成部分，政治局九位常委和其它委員都分別到各地進行專題調研，圍繞“十二五”規劃，還召開過幾次專門的會議，全國人大也參與過，14個全國人大常委會、78位專門委員會委員，展開了專門調研。
全國政協也為“十二五”進行調研，他們分為十個專題，二十九次調研，還開了專門的會議，我們在做醫改的時候發現國務院參事室做的更具專業性一些。我們梳理了下，從2010年4月份到2010年10月份，在起草建議徵求意見稿的過程中間，每一稿都要拿出去徵求各個方面的意見，一共收集了2000多條意見，所以這個過程是一個參與者非常多、非常漫長的過程。
第五，審議、通過、公佈黨中央的《建議》。形成《建議》的討論稿正式提交中共十七屆五中全會。2010年10月正式召開中共十七屆五中全會，國務院總理代表中央政治局作《關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃建議的説明》，全會審議和通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，並正式對外公佈。國務院在起草“十二五”綱要草案的過程中，要跟各地方、各行業協會進行溝通，聽取他們的意見，同時進行不同規劃之間的銜接和協調，這實際上就是一個磨合。
第六步，制定《綱要》（草案）。在黨中央《建議》正式公佈之後，國務院開始形成《綱要》（草案），與各地方、各部門、各行業協會進行信息溝通，直接聽取意見，與此同時進行不同規劃之間的銜接和協調（磨合）。
第七步，公眾建言獻策。建議拿出來以後要徵求政府各部門和專業團體包括公眾的意見。社會公眾可以通過上網留言、發送手機短信，為“十二五”規劃出謀劃策，而且還委託羣團組織和一些其它協會去徵求對“十二五”規劃的意見，還有開座談會，請不同的人跟公眾見面，這是當年的網站，大家點進去以後，都可以把自己的意見放進去。
第八步，國家規劃專家委員會論證。2005年10月國務院明文規定實行編制規劃的專家論證制度，正式成立國家規劃專家委員會，進行詳細討論、專業諮詢和專題論證，正式向國務院提交論證報告，並隨同《綱要》（草案）一起報送全國人民代表大會，作為審議《綱要》（草案）的重要參考。
第九步，廣泛爭取內外部意見，李克強當時是國務院副總理，把中國分成兩片，召開省區徵求意見會。發改委也多次召開全國發展和改革工作會議暨“十三五”規劃《綱要》（草案）座談會。在上述基礎上形成了綱要，然後提交政治局常委審定，最後交由人大會議室。
第十步，規劃銜接（磨合）。全國性的“十二五”規劃制定出來後，還有很多部委規劃，要把部門規劃進行銜接，跟總的規劃進行銜接。還有地方性規劃，每個省、每個市都有自己的“十二五”規劃，也要進行規劃銜接，這其中有大量的磨合工作。
最後一步，國務院審議通過的綱要提交到人大審議，在人大審議之後又會有修改意見。外面的人往往只會看到這一步，好像人大對“十二五”規劃沒有像西方議會那樣唇槍舌劍的辯論，其實他們是沒有看到前面的步驟，沒有看到最過癮的地方，只看到了枱面上的東西。
所以從“十二五”規劃來講，我們對其制定過程總結了五點：
第一是深入調查研究、瞭解國情（走出去），這不是一般的工作人員調查研究，而是從參與研究的普通工作人員一直到政治局九大常委都要進行調研，提出意見。
第二廣泛徵求意見（請進入），可以是部門的，可以是地方的，可以是行業的，也可以是普通老百姓的，徵求他們的意見，調查研究。
第三是諮詢決策與科學決策（請進來）。中國還是比較開放的，當時醫改整套方案出來之後，也開了中國醫學會三堂會審，請了很多外國專家一起來會審。“十二五”也一樣，有大量的外國專家提供意見，國內專家就不用説了。
第四，鼓勵公眾建言獻策（放進來），我們把這個門打開，我們的草案出來之後，把它放到網上，大家提意見，整個過程就不細講了。
第五，開放學習、開放研究。在這個過程中，十分注意吸收國際研究機構、世界知名學者的意見和建議，多次召開國際研討會討論“十二五”規劃編制相關的問題，還與聯合國兒童基金會、亞洲開發銀行、世界銀行駐中國代表處等機構開展國際合作。
四、談一點醫改
我覺得醫改是最難的決策，不管在哪個國家都是非常難的事情，而且我到現在也沒有看到任何一個國家的醫療體制是最好的。我生活過至少三個體制，美國式、香港（英國式）、中國式，還在其它國家接觸過其醫療體制，我都可以看到很多問題，所以醫改是非常難的事情。
對新醫改的成效，我覺得可以分兩方面看，一方面，它解決了一個關鍵問題，但沒有解決所有問題。醫療體制改革主要是兩大塊，一塊是錢從哪裏去，第二塊是如何提供服務。2009年的醫改在錢從哪裏來的問題上達成了某種共識，大致解決這個問題，但它沒有解決第二個問題。在如何提供醫療服務方面，當時就有很大的爭議，補供方（醫院）還是補需方（患者）到今天也沒有弄清楚，依然是個很大的問題。
所以指望一次醫改把醫療的糾紛都解決了，這恐怕也不切實際。有人問到醫患糾紛，不光是中國，全世界都一樣，只不過其它國家的醫療糾紛不一定會像中國這樣，被媒體放大到全國，搞得人人惶惶不安。其實其它一些國家的醫療糾紛數量也多得驚人。正是因為醫患糾紛太多，那些國家的醫生和醫院會買各種各樣的、非常昂貴的保險，為的就是避免出現糾紛時，局面不可收拾。
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