夏柱智：“鎮改市”對中國基層治理的重要意義

近日温州都市報報道稱，浙江“鎮改市”試點温州蒼南龍港鎮，鎮級“龍港市”行政體制構架初步成型。縣委常委、龍港鎮黨委書記丁振俊稱，“大部門”制試點成功後，將上升為國家設市模本。“鎮改市”是在新型城鎮化的背景下實施的，是為了解決發達地區小城鎮的社會治理問題。結合現有文本和我們的縣鄉調查來看，“鎮改市”，最大的意義可能是鄉鎮藉助頂層設計加強鄉鎮政府權力，促進權責平衡，扭轉税費改革之後鄉鎮的困境。

一

2015年，國家確定新型城鎮化試點內容包括探索農業轉移人口市民化成本分擔機制，探索多元化可持續的城鎮化投融資機制，進行農村土地產權制度的改革和探索更加高效、行政成本更低的設市模式。作為此次試點重點內容之一，建立行政管理創新和行政成本降低的設市模式，將在“鎮改市”試點進行。

具體參見《國家新型城鎮化綜合試點總體實施方案》試點主要任務第四條：探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式。按照城市設置與簡化行政機構聯動原則，在符合行政區劃合理調整的前提下，選擇部分由條件的地方進行撤鎮改市的試點，優化行政層次和行政區劃設置，積極借鑑經濟發達鎮行政體制改革試點的經驗，探索更精幹、高效的組織構架和行政體制。推進強權擴展的改革，促進這些更好地吸納人口、增強經濟實力，實現經濟社會更好更快發展，充分發揮其在新型城鎮化建設中的示範帶動作用

二

在新型城鎮化背景下，人們很容易聯想到“鎮改市”的意義，認為新一輪鄉鎮體制改革將告別傳統的鄉鎮。很多媒體將“鎮改市”解讀為行政區劃調整，如同中央直轄市，省直管縣這些行政體制改革，通過“鎮改市”是從制度上真正放權鄉鎮，告別縣制，促進鎮級的城鎮化。

不過認真地審視方案關於“鎮改市”內容的説明，鄉鎮政權本質上並沒有改變，相對於縣這一級完整政權，鄉鎮依然是最末一級基層政權，主要是作為縣之下綜合性的“塊塊”存在的，直接面對村莊(社區)。不同的是，方案賦予試點鎮“市”的種種職能，加強了鄉鎮黨委政府相對於條條延伸到鄉鎮的權力，鄉鎮獲得了較多自主性，扭轉了税費改革以來掌握在縣“條條”的財權和下放的事權之間不匹配的格局。

從龍港鎮的改革實踐來看，主要的改革舉措是縣下放部分財權、地權（土地指標）和事權，鄉鎮類似縣直接對接省，鄉鎮行政組織也進行了相應的改變，形成“大部門制”。《浙江省蒼南縣龍港鎮試點工作方案要點》提出：優化橫向分工，按照層級減少、機構精簡、成本節約、職能相近部門合併和打破條條對口的部門設置原則，把縣派駐龍港部門與鎮內設機構及事業單位進行合併，建立若干個“大部門”，實行以塊為主的管理模式，條上進行業務指導。

實踐中，鄉鎮在2005年鄉鎮綜合改革中形成的就是“大部門制”，只是這些大部門在近10多年的實踐中已經不合時宜。例如基層鄉鎮設置的四個中心一個所，農業服務中心、文化服務中心、村鎮建設發展中心、計劃生育服務中心、民政和社會保障所，實際上絕大多數幹部僅僅是編制隸屬於這些中心或所，實際工作是綜合的。一個鄉鎮幹部既有分管工作，也有包村工作，還有必須參加的中心工作。形成的主要矛盾是：縣的“條條”在鄉鎮設置的這些站所，自税費改革之後就實行雙重管理，在財權和人事權上是歸屬上級，同時接受地方鄉鎮黨委政府的領導，事實上，鄉鎮塊塊設置的職能部門和自上而下條條設置的“站所”相互獨立，構成税費改革之後鄉鎮體制改革的基本矛盾，影響了鄉鎮行政效率。

結合文本和筆者對全國多地鄉鎮的調查，龍港鎮的“鎮改市”試點並不主要鄉鎮藉助改革來推動本級的城鎮化，而是解決税費改革及鄉鎮體制改革造成的一些影響鄉鎮行政效率的問題。“鎮改市”有利於本級鄉鎮有更多的財政及決策權建設城鎮，而本質上，體制又是必要而非充分條件，一個經濟欠發達地區的農業鄉鎮，無論如何改革，它決不能迅速地成為現代工業化的城鎮。一個可能是，基層鄉鎮尤其是發達地區鄉鎮有較強的資源動員能力，當遭遇鄉鎮治理困境時，它們積極地借用新型城鎮化的改革話語及直接來源於中央、發展委的頂層權力，重建和縣的關係，增強鄉鎮治理基層社會的自主性。

也就是説“鎮改市”並不是要脱離“縣制”，而是改變目前縣鄉體制的一些束縛。

三

“鎮改市” 目前主要表現為東部沿海發達地區的經濟和人口大鎮的改革訴求。

上個世紀70年代末開始，東部沿海發達地區發生了蓬勃的鄉村工業化，在1990年代中期，佔據中國經濟三分之一強，這些鄉村工業在早期包括鄉鎮企業和農村集體企業，在1990年代末的改制過程中，基本上演變為民營企業，在浙江沿海發達地區，以温州模式為典型。隨着2000年之後中國加入全球化，這些分散在小城鎮及農村的鄉村工業繼續高速發展，隨工業發展而來的是人口和產業集聚，形成超過10萬常住人口以上的小城鎮。由於經濟快速發展，土地非農使用和流動人口的急劇增加，社會矛盾的急劇增加，這些地方的縣鄉體制不能適應社會治理的需求。

比如此次“鎮改市”試點鎮龍港鎮，完成生產總值185.6億元、財政總收入18.8億元，户籍人口36.2萬人，外來人口7.5萬人。比如筆者去年調查過的浙江諸暨市店口鎮，2015年國內生產總值，134億，財政收入19.6億，常住人口14萬人，本地居民約7萬人，外地居民也達到7萬人。

按照温州都市報報道，蒼南縣縣委常委、龍港鎮鎮委書記丁振俊説：

“鎮改市”意味着鄉鎮和縣的關係發生改變，一個縣轄鄉鎮改為市意味着縣級機構對鄉鎮的直管轉變為業務指導、監督關係，15個“大部門”由龍港鎮人民政府作為行政主體直管，大部門和相關縣級機構的關係，類似於各縣機構和相關市級機構的關係。15個大部門掛牌後，蒼南縣還將進一步擴大龍港的財權，根據事權和財權相匹配的原則，按下放事權和人員狀況，動態調整縣財政對龍港支出的預算安排。大部門建立後，對龍港居民的生活帶來方便，1000多項事權下放，增加了鎮的自主權，羣眾辦事不需要頻繁往來縣城、龍港兩地，帶來極大便利，同時還有100多項的性質審批職能納入行政審批服務中心，羣眾可以享受到一站式服務。“鎮改市”並不增加人員編制,結合龍港人口比例和經濟規模從嚴核定行政事業人員編制，調整優化人員結構和編制，“很多崗位設置是重複的，如城建口的住建、國土等部門在龍港的派駐機構和龍港鎮原有的的城建管理局在職能，崗位上存在交叉，重複整合後成為了龍港鎮國土資源與城鄉規劃建設局。”

從蒼南縣龍港鎮黨委書記的介紹中，可見鄉鎮希望改革增加鄉鎮這個“塊塊”相對於縣“條條”的自主性，從而增加行政效率，做到權責的平衡。回溯歷史，鄉鎮相對於縣的自主性，是在税費改革之後逐步喪失的，這是新一輪鄉鎮體制改革的重要背景。基層鄉鎮黨委政府強調的是縣鄉關係的一些局部改變，主要是“擴權強鎮”，不是根本改變，適應鄉鎮治理的實際。“鎮改市”並不是説經濟發達地區的強鎮要從縣行政體制上獨立出來，設置新的城市，或者説鄉鎮一夜之間從行政上與縣平起平坐，建立完備的“四大班子”，這就違背了改革創新行政管理，提高行政效率的初衷。

從我們多年在鄉鎮的調查來看，税費改革之後，鄉鎮政權普遍削弱，是目前形成深層次社會治理危機的重要原因，鄉鎮政權直接面對基層社會，在工業化和城鎮化推動社會分化和社會矛盾急劇增加的背景下，鄉鎮政權的削弱不利於社會治理和秩序的形成。從各地調查來看，目前縣鄉體制矛盾的焦點在於“責權利的不對等”：鄉鎮“事多，權小，利少，責大”，鄉鎮“權力無限小，責任無限大”，鄉鎮作為一級政權，接受和執行縣委縣政府幾十個局委下達的行政任務，而往往在實踐中由於屬地管理、一票否決，負了過多的責任，有些是各個縣直部門推卸給鄉鎮的。 典型的是在一些經濟快速發展的工業化地區，拆除違建市鄉鎮衝在第一線，負主要責任而它們卻沒有相應的執法權。河南省的一個鎮黨委書記形象地説：“（條條）局委更懂得法律，自我保護意識很強。違法建築拆除，鄉鎮負主要責任，（局委下轄）七所八站拆不下來，讓縣委縣政府通知鄉鎮，鄉鎮沒有執法權，我們打打殺殺，出了事情是鄉鎮的。”還比如安全生產、環境保護、按照規定，鄉鎮沒有執法權，只有宣傳和協助執法，但是按照屬地管理原則，出了問題是鄉鎮的責任。這影響了鄉鎮幹部的積極性

四

新型城鎮化有許多內容，國家新型城鎮化規劃（2014）提出：到2020年之前，推動1億農業轉移人口市民化。“鎮改市”是作為配套的體制機制改革進行的。

可能有人認為，經濟強鎮的經濟發展和人口集聚達到小城市的水平，然而體制上依然是鄉鎮，還不是真正的城市，因此改革要通過“鎮改市”來實現小城鎮提升，實現真正的城市化，所謂“人大衣服小”“腳大鞋子小”的不適應。因此國家通過“鎮改市”試點旨在探索賦予一些已經發展起來的鎮更大的權限、更多的財力、更完備的機構配置，使它們能夠按照城市來進行規劃、建設、管理，獲得更大的發展空間。

國家新型城鎮化改革試點有兩個“改市”，“具備條件的縣改市和特大鎮改市（鎮改市）”，這兩個“市”有根本的區別，縣在我國政權設置中本身就是一級完備“政權”，一些經濟發達的縣的“縣改市”延續了傳統的做法。“鎮改市”是一個新概念，鎮本來是我國城鎮體系的一個重要構成部分，鎮改市作為行政體制改革的概念沒有改變“鎮”是最基層政權的事實，縣黨委政府依然是領導鄉鎮的上級政府，放權到鄉鎮也是縣政府做出的，土地指標、財政收入和一些審批權限（事權）下放到鎮不改變這一事實。

“鎮改市”怎麼樣推動新型城鎮化？這是一個問題。

從統計上來看，我國城鎮化目前統計為常住城鎮化率，主要是工業化推動地理上聚集在城鎮人口比例。在統計上，建制鎮人口本身就納入常住城鎮人口，沒有必要通過“鎮改市”來推動統計意義的城鎮化率提升，數字遊戲也沒有什麼意義。

如果説通過“鎮改市”，把整體上的鄉鎮轄區人口納入城鎮人口的範疇，那麼這將從統計上快速提升了城鎮化率，符合當前發達地區鄉鎮社會城鎮化的事實。有學者認為我國高估了城鎮化率，主要是用户籍城鎮化率作為城鎮化率衡量指標，有學者認為我國低估了城鎮化率，這是把非農就業作為城鎮化率的指標。

作為經濟發達鄉鎮，農業户籍人口早已經不能代表農民實際的經濟社會屬性。前年，筆者在蘇南常熟市下轄的福圩村調查時發現，1990年該村就有一億產值，農民普遍非農化了，這實際上是説完成了城鎮化，但是該村人口身份是“農民”。去年在上海郊區農村調查，農民普遍在城鎮就業，有健全的社會保障體系，他們從經濟和社會上已經是城鎮人口，但是他們依然保持農民身份。保持農民身份很簡單，因為這一身份對應的農村承包耕地、宅基地、住房及集體經濟的股權等有利益。通過“鎮改市”改變統計方式，那麼我國實際城鎮化率將尤其是較低的户籍城鎮化率將大大提高。

鎮改市促進新型城鎮化的最可能路徑是：通過擴權強鎮，財權和事權更加匹配，增加鄉鎮政權的權力。例如蒼南縣龍港鎮試點提出“財權方面，財政直接對省結算”，一個直接的結果是增加鎮留在鄉鎮本級的財政收入，為居住在鄉鎮的户籍人口和常住人口提供更多的公共基礎設施建設，更多的公共服務和福利，提高本區域城鎮化質量，不直接受制於縣。增加鄉鎮事權，把縣各個局委可以下放審批的權力下放給鄉鎮，從而可以更為方便地辦理各種政務，形成新的縣鄉體制關係。

五

要在歷史脈絡和問題導向中理解“鎮改市”的意義。目前對“鎮改市”改革正在被過度解讀，理解為經濟強鎮要從縣獨立出來是錯誤的，認為“鎮改市”了，城鎮化的體制問題就解決了，這也是片面的，提升城鎮化質量根本在工業化水平。

“鎮改市”本質上是新一輪縣鄉體制改革，2005年的鄉鎮體制改革是應對税費改革而實行的改革，其結果是鄉鎮政權的削弱，日益不能適應基層經濟社會發展提出的治理問題。新一輪鄉鎮體制改革的主題是縣鄉關係的理順，是鄉鎮積極尋求自主權，是鄉鎮積極尋求塊塊較大的權力，增加鄉鎮政權的權力和治理能力，改變鄉鎮責任多權力小財權弱的局面

只不過，發達地區的經濟大鎮有較強的談判能力，新型城鎮化又為這種訴求的表達提供了一個名正言順地提出來的機會。

而較為特殊的“鎮改市”，從鄉鎮體制改革的角度，反應了基層鄉鎮一般性的改革訴求，是希望對此前改革遺留的問題的糾偏。如果不深入分析鄉鎮治理體制變遷就認為，縣對鄉鎮的控制減弱了鄉鎮經濟和社會的活力，是阻礙鄉鎮城鎮化的體制障礙，要通過“撤鎮建市”獨立於縣政，那就是不瞭解基層鄉鎮治理的痛點，不瞭解鄉鎮政府的訴求了。