鄭永年：公民權的缺位——分税制導致的權力和財富向上集中

我國社會失序的一個重要因素在於公民權的缺位。社會改革的缺位必然導致公民權的缺位。世界範圍內，從權利發展史來看，這並不難理解。公民權涵蓋方方面面，但任何一方面的公民權的獲取都具有歷史性，很多方面的公民權的獲得主要是通過社會改革。

在西方，公民權的實現主要是通過國家和社會、政府和人民之間關係的改革。從早期的工人階級運動到今天的公民社會運動都是針對國家和社會關係的。早期的社會運動意在獲取各方面的社會權利，隨後而來的公民社會運動大多意在爭取政治方面的權利。儘管在理論上説，社會權利和政治權利並非單獨存在，但在實際層面它們之間是可以區分開來的。很顯然，只有在經濟發展到一定程度的時候，才可以爭取到社會福利，而爭取社會福利的過程必然表現為政治過程，從而也在一定程度上實現政治權利。

在我國，公民權也可以放在國家和社會的關係中來討論。上面所討論的經濟和社會的關係、政治和社會的關係實際上都已經涉及公民權問題。

不過，我們還必須討論另外一個重要環節，即中央和地方的關係問題。西方公民權的實現過程，主要是自下而上的社會運動，由社會運動產生社會壓力，由社會壓力導向政府的反應，從而實現公民權。也必須注意的是，通過社會運動實現公民權的過程是一個相當充滿暴力的過程。日本和亞洲“四小龍”在這方面做得比西方好。政府不僅推動經濟發展，而且也主動進行社會改革和社會建設，從而避免了大規模的工人階級運動，通過和平方式實現公民權。

我國如果要避免大規模的社會運動，就必須吸取西方的教訓與日本和亞洲“四小龍”的成功經驗，政府要主動進行社會改革和社會建設，來保障實現公民權過程的和平和理性。這裏就涉及中央和地方關係，無論是中央政府還是地方政府，必然要在這個過程中扮演關鍵角色。儘管在實現公民權的過程中，中央和地方可以扮演不同的角色，但它們兩者的法律和政策必須具有一致性。中國社會的公民權沒有能夠有效實現，和中央地方之間缺少協調有很大的關聯。

我們可以從税制的角度來看這個問題。無論在發達的西方還是日本和東亞其他經濟體，税制是政府主導下公民權實現的關鍵。公民權尤其是民生權的實現和一個國家的税制有很大的關聯。在中國，現行税制已經在中央地方關係中引入了過多的矛盾，而對公民權的實現產生了極其負面的影響。

我們這裏指的是1994年體制（簡稱“94體制”），或者“分税制”。“94體制”改變了鄧小平“南方談話”之後激進分權運動所造成的國民經濟宏觀調控失控的情況。改革之後，財力迅速向中央政府集中，此前中央財政高度依賴地方。實行分税制後，儘管中央政府的財政很大一部分需要返回地方，但依賴的方向改變了，地方依賴於中央。尤其重要的是，通過“94體制”，中央政府終於首次建立了屬於自己的、獨立於地方政府之外的收税機構，即國税局。

“94體制”的設計有兩個最主要的理由，一是強化中央政府的宏觀經濟調控能力，二是中央的二次收入分配能力，即國家有更多的能力來改變不同區域之間和不同社會羣體之間的收入差異，以實現基本的社會公平。

我國在從計劃經濟向市場經濟轉型過程中需要新的制度來調節經濟。税制是最重要的制度之一。分税制的確加強了中央政府宏觀調控的能力。90年代中期以後，我國所取得的高速而平穩的經濟發展和中央政府的調控能力有很大的關聯。但同時也要看到，分税制所導致的經濟集權在二次分配方面並沒有達到預期的效果。當時所設定的目標，即減少社會收入差異，實現基本社會正義，並沒有實現。

分税制以後，中央財政能力快速增加，但國家的收入差異也不斷加速擴大。“94體制”之後，國家的財政收入增加了多少倍，而收入差異也增加了多少倍呢！財政收入和基尼係數是同時上升的，並且上升得很快。縱觀世界各國的發展，很難解釋這種情形。當時一些學者假設國家的二次分配能夠達到社會公平，因此認為國家能力越高越好。但“94税制”實行以來的經驗表明，所謂的“國家能力”和社會公平之間顯然並沒有發生任何正面的關聯，而負面關係是顯然的。

20世紀90年代中期之前，在分權的環境下，地方政府大多實行藏富於民、藏富於地方的做法。但隨着“94體制”的實行，這種策略失去效用。不可否認的是，由於財政大幅度向中央傾斜，我國在過去很多年裏越來越顯現出“中央富、地方窮”“國富民窮”的局面。中央向地方要錢，地方又層層向下級政府要錢，財富很快向中央政府集中。在這個過程中，我國的政治制度保障了財富流向中央，很簡單，因為各級政府官員是由上一級政府任命的。

而“中央富、地方窮”的局面必然導致“國富民窮”。地方政府需要生存，需要發展，因此就要向“民”向社會要錢。先是向農村農民收費。20世紀90年代，各地的農村收費“土政策”曾經成為農民集體抗議的一個主要原因。農業税取消之後，地方政府就轉向了農民的土地。現在土地已經成為各級地方政府財政的重中之重。這已經產生了很多負面的效應。其中之一就是房地產價格的飛漲。在抬高房地產價格方面，地方政府和開發商的利益是高度一致的。地方政府提高土地價格，而開發商自然把土地成本轉嫁給消費者。

另外一個向社會要錢的方法就是在很長時間裏，地方政府和企業資方合作。為了讓企業發展地方經濟，多交利潤給地方政府，地方政府就拼命向企業提供廉價的土地和廉價的工資。壓低工人（尤其是農民工）的勞動工資到了不可容忍的地步。政府不容許工會代表工人的利益，在提高勞動工資過程中發揮應有的作用。近年來所發生的勞工潮只不過是前面壓低勞動者收入的反彈而已。

權力向上集中導致了財富向上集中，從而導致了中國社會低端沒有堅實的經濟基礎。基礎不穩，整座大廈就會搖晃。也就是説，分税制對國家和社會、政府和人民之間產生了負面的影響。但“94體制”的弊端不僅僅是這些。同樣嚴重的是集權已經造成了中央和地方權力關係的失衡。很容易觀察到一些很特別的現象。一方面，儘管集權，但中央的政策越來越難以執行下去，地方通過各種方式來抵制中央的政策，這尤其表現在“中央出政策，地方出錢”的領域。

另一方面，地方在越來越多的領域越來越依賴中央。曾經佈滿京城的駐京辦很形象地説明了這種情況。這些年來，中央要撤銷駐京辦，但不得要領。原因很簡單，駐京辦完全是地方對中央的制度性依賴性的結果。只要地方繼續依賴中央，跑“部”“錢”進的現象不會消失。更應當指出的是，經濟集權並不表明中央有權力。大多中央集權實際上是權力的部門化，是部門集權。實際上，權力越是部門化，國務院就越是沒有權力。這種情況在以前也發生過。在計劃經濟下，越來越多的權力集中在中央的部委，造成了中央和地方之間的矛盾，地方失去了發展的動力，這就導致激進分權，把中央權力尤其是企業統統分解到各地方去。

種種現象表明需要對“94體制”進行新的改革。中央地方權力和責任要進行重新分配。

最明顯的就是在社會政策領域，包括社會保障、醫療、教育、公共住房和環保方面的政策，重塑中央地方關係。所有這些方面涉及社會成員的基本公民權問題。公民權應當是全國範圍的。現在中央政府具有政策制定權，但政策實施權在地方。更是因為在這些領域往往是中央出政策、地方出錢，很多政策根本落實不下去。這就要求，中央政府在財政集權之後，也要把事權（執行政策）的一些方面收歸上來，也就是説，中央政府要承擔更多的責任。

無論是中央還是地方政府，現在的權力和責任的失調局面導致了我國只有“居（市）民”而沒有“公民”的狀況。在公民權方面，我國的體制太過於地方化。公民權實現如何完全取決於地方政府。地方政府可以幫助公民權的實現，也可以阻礙甚至剝奪地方居民應當有的“公民權”。因此，無論是公民權的實現情況還是被剝奪情況，我國各地方很不平衡。這種情況必須改變。

“居民”適用於一個沒有流動性的社會，如改革開放之前的計劃經濟下的社會，而“公民”則適用於一個流動性很大的社會。當今，社會流動性已經很大，並且社會流動的趨勢會越來越強。這需要把“地方公民權”（或者“居民”）轉型成為“國家公民權”。儘管這並不是説，中央政府要擔負所有的責任，但必須要擔負相當程度的責任，以實現最低限度的公民權。不管怎樣説，從世界各國的經驗來看，中央政府在國家公民權建設方面負有不可推卸的責任，而所有這些社會政策方面都是國家公民權建設的重要部分。從發展趨勢來看，分税制必然要改革。也很顯然，不能僅僅把税制的改革視為是經濟改革，或者僅僅是要對中央地方關係做一調整，而更應當把它視為是社會改革的關鍵部分。

（摘自鄭永年《重建中國社會》，經東方出版社授權發佈。）