劉成良：做鄉鎮幹部究竟是怎樣一種體驗

近日，安徽一副鎮長因為上班期間開專車被查意外成為了“網紅”。與以前公眾對幹部違規行為口誅筆伐不同的是，更多的人則對其抱着同情和理解的態度，甚至相當大一部分評論都説“是個清官，希望組織予以提拔重用”，當然也有一些人提出質疑：“副鎮長不是在作秀吧，工資待遇怎麼可能那麼低？”

網上眾多評論非常有意思，如果關注這些評論人的IP的話，會發現一個有趣的現象——同情理解副鎮長的人多來自於中西部，質疑聲多來自東部或南部沿海地區。筆者及所在的團隊華中科技大學中國鄉村治理研究中心多年來一直關注基層治理，在深入全國各地調查的過程中，經常與基層幹部打交道，對於他們的生活和工作狀態有較多的瞭解，想借此説明一下做鄉鎮幹部究竟是怎樣一種體驗。

我國區域廣闊，各地經濟發展水平並不均衡，這種不均衡性不僅表現在各地人民生活消費水平的差異，也體現在幹部的收入差異上。如以鄉鎮長工資待遇為例，同樣是正科級幹部，中西部地區的鄉鎮長一年收入大概在四五萬元左右，而浙江東部一個鄉鎮長的年收入在20萬元左右，到了珠三角地區，這個收入就更高。

儘管收入存在着較大差距，但是如果考慮到當地的實際經濟發展水平的話，鄉鎮幹部工資一般都處於當地的中等收入水平，工作也相對體面，美中不足的就是加班時間太多，鄉鎮很多工作都是需要“五加二”“白加黑”的去做。在相當大程度上，鄉鎮政府都還是一個動員型結構，所謂的動員型結構就是不能夠按照科層制的嚴格要求各司其職、照章辦事，因為鄉鎮工作比較複雜，在管理體制上“上面千條線，下面一根針”，還要面對羣眾的各種訴求，客觀上要求每個鄉鎮工作人員都要成為多面手。例如負責農業工作的人員可能隨時被抽調去協助民政工作，或者協助國土部門去搞拆違，或者協助信訪部門去搞維穩，沒有固定的程式。

當然，也許會有人説這樣安排很不專業、不科學，現代社會管理就是要講究專業分工！但事實上基層工作是無法做到這些的。首先是鄉鎮工作人員有限，不可能膨脹機構，以四五萬人規模的鄉鎮為例，事業編和公務員編算在一起一般是六十人左右，不僅要對接上級幾十個部門，還要負責將這幾十個部門的政策、任務執行下去，平均下來一個部門的工作最多僅有兩三個人來做。讓兩三個人對接四五萬羣眾，工作難度、工作效率可想而知。

鄉鎮政府在實際運作過程中都是採取了非常靈活地辦法，按照階段性的任務要求，統籌調配所有人員集中處理一些事項，或者開展運動式治理的方式，整治專項問題，這樣就能夠保障在重要事項上能夠集中力量做大事，這種制度設置在實踐中是簡約的、靈活地、相對有效的，避免了機構膨脹。但與此同時，也應該認識到很多鄉鎮工作人員在其中辛勤的付出，在筆者所調查的所有鄉鎮中，沒有哪個鄉鎮存在不過度加班的現象，在山東某鎮調研時，當地鄉鎮工作人員為了完成縣委、縣政府的創建活動，已經連續一年沒有雙休日，真正有私人事情要處理，只能請假。

我國推行的是中央政府、省、市、縣、鄉五級政府體系，鄉鎮作為最基層政權，各級政府制定的涉及到民生問題的政策都要經過鄉鎮以及貫徹落實，因此鄉鎮是和羣眾打交道最多的部門，基層幹部的行為、狀態很大程度上影響着羣眾對於政府的意見和看法。鄉鎮工作的特徵在於既要面對自上而下的行政命令和考核，也要面對羣眾自下而上的意見和壓力，往往處於夾縫當中。如果兩者相一致，鄉鎮幹部的工作就好做一些，而事實上，兩者之間總是不可避免的存在張力。本文選取了鄉鎮幹部工作中的幾個小片段，來呈現他們工作、生活狀態的另一面。

一

當北京的白領看着手機中PM2.5指數爆表而吐槽抱怨時，又有誰知道晉冀魯豫等地區鄉鎮幹部的心酸和無奈。過去，北方農民都是把農業收割後的秸稈儲存起來，用作牲畜飼料或燒火做飯，隨着生活水平的改善，這些用途已經不復存在，農民習慣於在收割後就地焚燒秸稈，不僅能夠解決秸稈問題，秸稈焚燒後的草木灰還能當做肥料，一舉兩得。但是焚燒秸稈的確又產生了比較大的污染問題，過去公眾對於環保問題沒有那麼關注，秸稈焚燒也就沒有成為問題，但是當前環境治理的壓力日益增大，農作物秸稈就被列入了絕對的禁燒行列。

可能有人會提出疑問，目前的農業機械化不是已經實現了秸稈還田嗎，為什麼還要焚燒秸稈？問題在於秸稈還田又和氣候相關，相比南方高温多雨的氣候，北上乾旱少雨，還田之後的秸稈不僅難以腐爛，還會滋生害蟲，影響糧食產量，農民焚燒秸稈也是不得已而為之。那麼問題就來了，公眾要環保、農民要方便，在巨大的環保壓力下面，中間的矛盾只能交給基層幹部去想辦法化解。

環境污染的原因是多維的，再污染防治上的努力也是多元的。在北方農業收割時節，往往是鄉鎮幹部最為緊張的時節，農民不經意間在田間地頭點的一把火，可能就會讓一個鄉鎮黨委書記免職，可能就會讓幾十個鄉鎮幹部幾個月的努力白費、工資績效泡湯。公眾環保意識的覺醒，給了政府莫大的壓力，行政體系內部為了解決這一問題，層層立軍令狀、施加壓力，將鄉鎮政府的辦公經費、人員工資績效和禁燒管理掛鈎，甚至還運用衞星、無人機等手段來檢測農業收割期間的秸稈焚燒問題，而行政體系內壓力最後的承擔者只能是鄉鎮政府。

需要注意的是，秸稈禁燒壓力最大的地方往往是農業型地區，這些地區因為工業發展相對落後，地方財政本來就很緊張，上級政府可以用錢來約束鄉鎮政府，但是鄉鎮政府很難用錢來解決農民的秸稈問題，沒有錢就只能靠動員。一方面是鄉鎮政府展開內部動員，號召大家多付出、多努力，為了集體榮譽，為了環境……另一方面鄉鎮幹部全員上陣，動員羣眾，從早到晚，沒日沒夜的奔走在田間地頭，勸説農民。

當然，大多數農民還是能夠用理解的態度來看待他們的工作，但是少部分人還是會偷偷的放一把火，故意刁難鄉鎮幹部。筆者在調研期間親見一名鄉鎮黨委書記就因為田間地頭的一把火而被免職，誰能夠想象他心中的那份無奈和落寞。還有一位年輕的婦女幹部，連自己一歲多的小孩都沒時間照看，談起此事，只能心酸委屈地落淚。

二

阿峯在東部沿海某鄉鎮做一名普通鄉鎮幹部。一年前，他還是另外一個鄉鎮的副鎮長，因為一件小事受到了處分。阿峯從2000年大學畢業後就開始在鄉鎮工作，奮鬥了十四年，才任職副鎮長。鄉鎮的各項工作，除了計生之外，他都做過，工作經驗非常豐富。但是被處分的那件事對於阿峯來講，總有着揮之不去的影響，雖然還在認真工作，心態有已經變化了很多，比較消沉。  

2014年，阿峯做副鎮長時在鄉鎮食堂接待林業部門的工作人員，正好遇到過去工作過地方的村幹部，就叫上一起吃飯，食堂工作人員在上菜的時候就多加了幾個菜，村裏的幹部想喝酒，就點了一些，阿峯知道規矩，並沒有陪着喝酒。

2015年市紀委例行巡查時發現了他的菜單有問題，認為阿峯的事情要嚴肅處理，他的錯誤有三條：一是違規上酒，二是公款私請，三是超標準接待。阿峯對此意見很大，覺得這件事情太小題大做了，做筆錄的時候不斷為自己辯護。但是後來紀委再次通知做筆錄時，他意識到如果不承認錯誤的話，怕是連工作都沒得做了，在鄉鎮摸爬滾打了十五年，在當前經濟形勢低迷的情況下，他實在不知道自己以後還能做什麼，馬上到了不惑的年紀，家庭也實在經不起那些折騰，只能承認了自己的錯誤。最終，他受到黨內嚴重警告處分，免去了副鎮長職務，並被作為違反八項規定的典型通報批評。

三

鄉鎮幹部面臨的壓力是多方面的，既有行政體系內的硬任務，也有各種考核和監督機制，同時還有很多潛在的壓力因素，比如安全生產、羣眾人身安全等，這些因素沒有爆發還好，一旦爆發，按照屬地管理原則，鄉鎮主職幹部都要被問責。

在廣西某鎮調查時，鄉鎮黨委書記説當了一把手之後，睡覺從沒安穩過，下雨天要想到防洪做工怎麼樣了，萬一有羣眾房子倒塌怎麼辦，萬一出現違規上訪、安全生產事故怎麼辦，因此常常從夢中驚醒。

而在浙江地區，颱風影響很大。一旦到了颱風預警的時候，鄉鎮都要組織農民轉移以防出現生命安全問題，但是這種問題出現的概率又極小，一般都沒有什麼問題。但是每到颱風級別達到預警時，他們都還是全員動員羣眾轉移，不願意轉移的羣眾，還要上門挨家挨户做工作，結果造成很多農民的不理解，覺得政府太過於謹慎了。但是對於不可預知的自然災害來講，鄉鎮政府這樣做也實屬無奈，雖然出現人生傷亡的概率很小，一旦出現這樣問題，基層政府就會被問責，同時還要承受社會的壓力：“為什麼沒有做好工作？”

四

也有人會説，鄉鎮幹部這麼拼命地工作，工資待遇和付出不成比例，那肯定都是為了政績、為了升官吧？可事實上，真正戳到鄉鎮幹部痛處的就是晉升問題了。每一位最開始從事鄉鎮工作的人員都是懷着夢想的，沒有人是為了鄉鎮工作的福利待遇。殘酷的現實是，雖然鄉鎮是最底層的行政序列，但要爬到這最底層行政序列的頂端者可謂鳳毛麟角。

鄉鎮幹部大體可以分為三個層級：第一層是領導層，一般是黨委書記、鄉鎮長，副書記也可以算領導層；第二層是中層幹部，主要是除去領導層外的其他鄉鎮班子成員，一般也就六七個人；第三層就是普通幹部了。

一般鄉鎮領導層的流動性也相對大一些，這種流動性主要指的是工作的平級調動，可能從一個貧困一點的鄉鎮調到一個富裕一點的鄉鎮，也可能從鄉鎮調到縣裏的某個局工作，總體向上升遷的機會很少。通過數據就可以看出來，根據國家公務員局發佈的信息，2012年全國公務員總共有708萬，其中縣處級以上的僅有60多萬。可見，我國的官員選拔制度是一個非常殘酷的淘汰過程。

雖然鄉鎮領導層晉升機會稀缺，但是相對於其他鄉鎮幹部來講，他們已經算是非常幸運了，成為鄉鎮領導層的前提是先成為中間層的班子成員，成為班子成員又有很多規矩要遵循，比如年齡、學歷、身份（公務員編或事業編等）、工作經驗和成績等都是非常重要的影響因素。以年齡為例，在山東某鎮調查時，當地不成文的規定就是班子成員如果到了四十歲還沒有進入到領導層，就要靠後站，向上晉升的機會就很渺茫了，就要給其他人騰出機會，否則就是擋道。能夠從班子成員進入到領導層，又是一個非常難跨越的檻，當時筆者採訪的一個某副鎮長講，他工作的13年中，僅見到兩個人從班子成員晉升為黨委副書記，很多人一輩子都是一名普普通通的基層工作人員。

因為上班期間開專車而意外成為“網紅”的副鎮長讓大家看到了基層官員的另一面，本文展示了鄉鎮幹部工作的另外幾個側面。基層政府工作當然需要公眾更多的監督，但與此同時，也應該多瞭解他們工作狀態和生活，只要這樣，我們才能避免自己的情緒被一種莫名的戾氣所主導，社會需要多元的聲音，也需要批判、反思、理解和包容。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。

敍語解讀：

感謝觀網把較真實的基層工作展現給網民。説其“較真實”是説大體反映了鄉鎮幹部的情況，其實他們的甘苦，宅民是很難理解的。鄉鎮幹部一般由當地人擔任，在人情佔絕對優勢的中國農村，要想開展工作，除了辛苦外，還要擺平來自家族、家庭、發小、同學等等和各種利益訴求。舉一個簡單的例子，鄉鎮幹部不僅收入不高，假如在一個地方工作多年，各種婚喪嫁娶，在某些年份全部工資應付都可能是緊張的，而這樣的應酬，往往又是開展工作的前提。自從勞動教養法因“人權改善”而廢除後，處理各種刁民的鬧事，又會增添一份困難。三家問題要靠鄉鎮幹部來解決，所以，請大家特別是網民理解吧。