尤一唯：全民公投離日本還遠嗎？

2016年6月23日舉行的英國“脱歐公投”震驚世界，脱歐派以微弱的優勢勝出，但此事的餘震想必將更深遠地影響日後世界的局勢。在公投結果出爐前，日本各界輿論幾乎一面倒地支持英國的留歐派。在上月日本舉行的G7峯會中，日本首相安倍晉三特意與西方發達國家領導人一道呼籲支持國際自由貿易秩序，實質上等於間接聲援英國的“留歐派”。因此英國脱歐的結果甫經出爐，日本上下便陷入一陣恐慌和不知所措的茫然之中。

經濟界對此最為敏感。英國脱歐公投開票當日，日股日經指數相較前日暴跌7.92%，單日跌幅為歷史第八，日股就此創下1年8個月以來的最低值；與此同時，日元匯率創下2年7個月來的新高。由於日元匯率上漲和股價下跌帶來的影響，日本經濟的前景不容樂觀，被認為勢必帶來消費低迷、投資減少、出口企業的業績惡化等一系列不利的影響。

此外，在外交、安全保障領域，安倍首相在上月舉行的G7峯會上強調西方各國對南海問題的一致立場，但曾經熱心於英日安保合作的卡梅倫首相辭職對日本的外交佈局也是一個打擊。日本尤為擔心英國脱歐後更加重視中英關係因而降低對亞太地區的關心，打亂英日合作的步伐。

但相比英國脱歐公投短期、劇烈的經濟、外交衝擊，英國脱歐公投的政治衝擊卻是長期的、並非顯而易見的。

被民粹所侵蝕的代議制

此番英國脱歐公投的長遠政治影響之一，便是使得人們再度審視現代民主代議制以及全民公投的利弊。

相較於小國寡民以及享有公民權人數有限的古代直接民主制度，代議制被認為是現代自由民主制度下最普遍的一種形式。代議制是選民通過選舉選出政治家，並將權力委任於政治家，讓其代替選民進行決策；另一方面，政治家也有義務定期向選民進行説明。兩者之間存在一種微妙的平衡，政治家一方面必須及時對選民的意見作出反應，另一方面又必須在流動的民意之外保持一定的自主性和專業視角，任何過度的偏重只會導致自由民主代議制度微妙平衡的崩潰。這種平衡的藝術映在選民眼中，卻是政治家無視民意以及政府決策能力的不足，風靡全球的“特朗普現象”便是選民對既有政治體制以及代議制度不滿的一次集體噴發。

早在百年前，孫中山就認為西方國家的代議制度缺陷明顯，因此提出了創制、罷免、複議來彌補過於側重選舉的代議制度的不足。現代政治學者則提出審議民主（Deliberative democracy）和擴大全民公投的方式來彌補代議制度的不足。但全民公投會使得政治流於民粹以及“多數的暴政”之下，審議民主意味着選民跳脱政治家和官僚，由專家為選民直接提出建議，有過度重視專家之嫌，也被戲稱為“專家專制”。

英國作為現代民主制“代議制”的發祥地之一，長期以來長於政治平衡藝術、對於“多數的暴政”持有最深刻懷疑。但此番跳過既有政治制度，採取此種“非傳統”的方式，直接訴諸民粹來決定國家的前途，確實也是令論者大跌眼鏡。

這次公投可謂卡梅倫首相的一次政治豪賭。若將此次英國脱歐決議換在下議院表決，根據目前英國下議院的勢力分佈，除了明確表達留歐態度的自由民主黨（8席）和蘇格蘭民族黨（54席）以及明確脱歐立場的英國獨立黨（1席）之外，最大的在野黨工黨（229席）絕大多數議員持留歐立場，執政黨保守黨（330席）內部則是留歐派和脱歐派勢均力敵，面臨一分為二的困境，交由議會表決毫無疑問留歐派會勝出，但是執政黨保守黨會就此分裂而失去政權。

從這個意義上來説，卡梅倫將脱歐問題交由公投是為了避免保守黨分裂以及繼續維持執政的一次豪賭。但公投的對立不僅撕裂了英國與歐洲，也將英國撕裂為兩半，蘇格蘭、北愛爾蘭乃至倫敦市要求留在歐盟的聲音十分強烈，英國在未來勢必面臨二度分裂的困境，不只一個統一的保守黨，一個統一的英國也成為了卡梅倫豪賭所下注的賭本。

日本的“全民公投”與“住民公投”

英國脱歐公投在日本也重新燃起人們對“全民公投”問題的討論。雖然舊民主黨（現民進黨）曾提出將部分敏感政治議題交付全民公投的提案，不過總體而言日本政壇對全民公投制度有着深深的不信任之感，自民黨內一位幹部質疑此次英國公投表示：“我覺得將政治、經濟這些極為重要、需要專業判斷的問題交予全民公投是不恰當的。”（《讀賣新聞》）

日本雖然在戰後的《日本國憲法》中規定了有關憲法修正的全民公投制度（《日本國憲法》第九十六條規定：“本憲法的修訂，必須經各議院全體議員三分之二以上的贊成，由國會創議，向國民提出，並得其承認。此種承認，必須在特別國民投票或國會規定的選舉時進行投票，必須獲得半數以上的贊成。”），但並未引入就重要政治問題舉行全民公投的制度。

尤其憲法第九十六條長期以來只是一紙空文，在戰後保守、改革派激烈對立的“五十五年體制”之下，制定任何有關全民公投法的舉動都會被在野黨、護憲派視為意圖修改憲法的舉動。為了避免不必要的麻煩，執政的自民黨甚至一直未能制定出詳細規定全民公投的相關法律。直到2007年，第一次安倍內閣聲稱要脱離戰後體制，才制定了全民公投法，並在2010年開始實行。在法律審議過程中，圍繞是否設置最低投票率的問題成為朝野攻防的焦點，由於擔心在野黨通過抵制公投來使得修憲成為廢案，最終採取了自民黨的方案即不設置最低的投票門檻，只需獲得半數以上的有效得票即宣佈成立。

雖然全民公投方式難以實際運用於日本政治中，但日本地方政治層級規定，地方自治體可以就一些重要的政治問題及頒佈地方性特別法律舉行全體“住民公投“。（《日本國憲法》第九十五條規定：“僅適用於某一地方公共團體的特別法，根據法律規定，非經該地方公共團體居民投票半數以上同意，國會不得制定。”）

若説日本中央層級的政治制度類似英國的“責任內閣制”，日本的地方制度則是類似美國的“總統制”。日本的地方首長和地方議員類似美國總統和國會議員的選舉方式，分別由選民選出，但由當地全體住民選出地方首長，顯然有比來自特定地區的地方議員更高的民意基礎。

一直以來，日本地方的“住民公投”並不引人矚目，但隨着日本的“民主主義的學校”（托克維爾曾稱地方自治為“民主主義的學校”）地方議會醜聞頻出，徹底失去民眾的信任，成為輿論全面批判的對象後，日本的地方首長挾持民意，開始頻頻使用“專決處分”乃至“住民公投”方式來跳脱地方議會的束縛。因為日本自治法規定了地方首長擁有“專決處分“的權力，即緊急的支出可以由首長基於自身的判斷進行，議會只需要事後追認即可。本來這只是授予地方首長應對緊急狀況的權力，但沒料到在府會對立的地方自治體例如大阪市、大阪府成為地方首長無視議會強推政策的法律空擋。

由此觀之，近來東京都議會對知事舛添要一政治資金問題的窮追猛打使其被迫辭職一事，也可以看作長期以來地方議會對地方首長飛揚跋扈姿態鬱積不滿的一次全面反擊。

真正牽動全日本政壇神經的地方住民公投，是2015年5月就是否要廢除大阪市和大阪府成立“大阪都”的住民公投。結果反對派以微弱的結果勝出（50.38%對49.62%），這一結果暫時終結了曾經的政治明星、時任大阪市長橋下徹的政治生命，橋下徹不得不暫時退出政壇。若大阪都得以成立，成為橋下徹以及維新黨的政治基礎，“得隴望蜀”的橋下徹勢必積蓄政治能量以期實現其一直倡導的“首相公選制度”來撬動自民黨長期執政的政治版圖。（在2012年、2014年兩次總選舉接近美國式總統選舉辦法的全國比例代表選區得票中，自民黨和維新黨的得票比為27.62%對20.38%和33.11%對15.72%，尤其是2012年的得票極為接近。）

表面看來，“特朗普現象”以及民粹主義傾向尚未明顯地表現在日本的政治中，日本的政治體制也排除了全民公投這一直接訴諸民意的選項。但由於民眾間普遍對代議制度的核心議會的極端不信任，而住民公投這一民粹主義方式在地方政治中的頻頻使用，相信今後在日本的地方政治當中越來越多挾持“住民公投”意志的“特朗普”將紛紛湧現，其中也許就暗藏着能撬動日本中央永田町的巨大能量。

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