左錦濤：南海仲裁案結果在即：這不是結束而是開始

菲律賓訴中國的南海仲裁案預計在6月底至7月上旬將公佈最後結果。這場較量起始於2013年1月22日，菲律賓外交部宣佈將包括黃巖島爭端在內的南海事務提交國際海洋法仲裁程序。中國隨即提出反對意見，並以正式的立場文件宣佈依據《聯合國海洋法公約》不接受仲裁法庭的管轄。2015年10月29日仲裁法庭宣佈對本案有管轄權，並開始實體性問題的審理。經過兩年多的外交拉鋸戰，這場較量已經接近尾聲。倘若南海仲裁案結果不利於中國，中國可能會在南海問題上面臨不小的麻煩。中國不能簡單地“不接受”結果，然後無視之。近期的一系列事件可以説徵兆已現，中國應當深思熟慮地應對即將到來的挑戰。

美國當然是首當其衝的挑戰。過去幾個月內，美國不僅在外交表態上聲援菲律賓提起仲裁的行動、譴責中國在南海的所謂“軍事化”，還進一步強化在南海的軍事存在、屢屢派出軍艦在南海進行活動。另外值得注意的是，南海九段線周邊的國家也有可能乘機作祟：本月內，印尼頻繁抓扣中國漁民導致兩國關係緊張，印方沒有按照以前的“默契”緩和事態，反而指責中國漁民侵犯印尼漁權。這種試探性活動，就是看準了中國現在需要南海事務上的國際支持。可以預見，南海仲裁結果宣佈後，中國需要獲取更多的支持，周邊國家的意圖將更加不可控制。因此，中國應該警惕、思考怎樣在南海問題上“讓自己的朋友多多的、敵人少少的”。

“南海仲裁案”和九段線的爭議

2012年4月至9月，中國和菲律賓圍繞黃巖島海域發生一系列衝突。中國依據對黃巖島的領土宣稱，將菲律賓的執法船和漁船驅離這一海域。礙於自身實力的不足和美國的調停介入，菲律賓選擇了一條“曲線救國”的道路：訴諸國際仲裁程序。2013年1月22日菲律賓外交部正式發佈照會，將黃巖島爭端提交海洋法公約規定的仲裁法庭，從而拉開了持續兩年之久的仲裁程序。

菲律賓提交仲裁的依據，是《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）第十五部分第二百八十七條和附件七。在這些規定中，當雙方沒有辦法通過雙邊協商解決爭端時，“經爭端任何一方請求，應提交根據本節具有管轄權的法院或法庭”。在提交仲裁庭的起訴狀中，菲律賓列舉了多達13項主張，其中可以歸類為以下四種：

1、要求中國在南海事務上遵守《聯合國海洋法公約》，並依據其界定中國的主權和利權邊界；

2、請求仲裁庭宣佈中國的“九段線”不合法，不得依據九段線獲取主權和利權；

3、請求仲裁庭宣佈黃巖島等為礁石、渚碧等為低潮高地，以及美濟及仁愛礁屬於菲律賓的專屬經濟區內；

4、要求中國不得繼續侵犯菲律賓的低潮高地、捕魚和其他海洋權益。

菲律賓的這些主張可謂“深思熟慮”：由於公約本身的條款限制和中國2006年提交的聲明，任何直接指向中國和菲律賓之間島嶼和海洋劃界爭端的主張，都會被裁定為國際仲裁庭“不具備管轄權”的事項；菲律賓必須通過“擦邊球”的主張（雖不直接涉及主權但處處指向主權），將中國拖入仲裁程序中。

因菲律賓就利用這些主張的模糊性以及《公約》爭端解決機制上的複雜性，將一個涉及主權和領土爭端、可以被中國拒絕管轄的案件“包裝”為一個被強制管轄的案件。因此，中國發表了立場文件，表明中國依照《公約》及保留聲明賦予的權利拒絕接受仲裁庭的管轄。特別是指出公約第298條明確規定，“任何爭端如果必然涉及同時審議與大陸或島嶼陸地領土的主權或其他權利有關的任何尚未解決的爭端”，則不應當提交導致有拘束力裁判的強制程序。然而仲裁庭在就中國的立場文件進行聽證會後，作出“對7項主張有管轄權、剩餘8項主張的管轄權問題將繼續保留至實體性問題階段”的判斷，這表明它已經接受傾向於菲律賓一方的解釋。

圖1. 中國於2006年提出的保留聲明

那麼從政治和法律交叉的角度來看，這些主張中對中國最不利、影響最大的是哪一條呢？

筆者認為，最值得警惕的是關於“九段線”的爭議。菲律賓在起訴狀中將“九段線”無效的主張列在最前面，意在壓縮中國可選擇的立場。仲裁庭雖然沒有明確表示自己對“九段線”問題有管轄權，但將其保留至審理階段。也就是説，仲裁庭也有可能對“九段線”作出不利於中國的判決。因此從政治意義上看，即使仲裁庭最後不支持菲律賓的主張，菲律賓也已經接近達成目標。

2013年1月菲律賓提起仲裁後，美國積極介入相關事務中，並將爭議的焦點指向“九段線”。美國通過將“九段線”泛化解釋，使中國的南海立場在其他國家的觀感上變成了“咄咄逼人”。為了聲援菲律賓，2014年12月美國國務院發佈報告，質疑中國依據“九段線”提出的海洋主張。在該篇報告中美國認為，中國的“九段線”是沒有法律依據的，基於此的所有海洋權益主張都是非法的、違背《公約》的。

然而美國和菲律賓的這種解讀是一種曲解，也是外界和普通民眾常見的一種誤解。因為中國在主張南海權益時，主要是基於“南沙羣島屬於中國領土、應以整體來產生大陸架和專屬經濟區”這一觀點，而非“九段線”；中國的這一主張是符合《公約》的。更為重要的是，中國目前並未以任何官方的形式提出基於“九段線”和南海歷史性權利主張的聯繫，所以菲律賓根本上是在起訴一個無中生有的東西。

然而正是由於中國並未以官方形式明確“九段線”的法律地位以及相關權利，菲律賓和美國才能利用這種模糊性來挑戰中國。更為緊迫的是，如果南海仲裁案的結果對中國不利，中國繼續維持現有立場，將使得南海周邊國家加入到挑戰行列來分一杯羹。有鑑於美國對“九段線”的污名化和中國對其他國家支持的需要，中國需要謹慎地應對即將到來的南海仲裁案結果。

“南海仲裁案”之後的外交“拉鋸戰”

鑑於菲律賓的策略和仲裁庭的傾向性，“南海仲裁案”的結果將很有可能不利於中國。一些學者和評論家認為，南海仲裁的結果無足輕重，中國無須擔心。然而“九段線”作為中國在南海事務上最重要的政治“遺產”，將在很大程度上受到仲裁結果的影響：一旦“九段線”被仲裁庭認定有管轄權、進而宣佈不利於中國的判決，中國將不得不面臨巨大的國際輿論壓力和法律壓力；即使仲裁庭不管轄，菲律賓的其他主張若得到支持，也將間接挑戰中國在“九段線”的立場。更為緊迫的是，南海周邊國家將有可能利用這一判決，不斷侵蝕“九段線”內中國宣稱的主權和利權。也就是説，“南海仲裁案”不是外交“拉鋸戰”的結束，而是開始。筆者在這裏列舉一下幾種有可能的“拉鋸戰”具體形式：

圖2：南海九段線圖

**爭取國際輿論，將“九段線”污名化。**去年5月，越南就曾公開指責中國的“九段線”是具有侵略意義的“牛舌線”；美國國務院也專門發表報告，試圖從法律角度論證“九段線”的海洋主張是不合法的。可以預見的是，隨着“南海仲裁案”結果公佈，菲、越等周邊國家和美國等介入大國將更加積極將國際輿論的矛頭引向“九段線”，將其渲染為中國在南海的“貪婪之舉”。當然，事實是中國官方目前只是將“九段線”作為一個待處理的政治遺產，而所有的南海海洋權益主張，都是基於南海諸島的歸屬和《公約》的精神。這是中國應抓住的輿論和法律制高點。

**抓扣南海作業的漁船。**由於南海周邊國家的漁民作業區和專屬經濟區宣稱相互重疊，捕魚權衝突頻繁發生；中國漁民深入南海捕魚的活動，經常會受到其他國家執法船隻的干擾甚至抓扣。新華社曾經報道，僅南海一個漁鎮在過去的十多年中就有超過170人遭到南海其他國家的非法扣押。一直以來，抓扣中國漁船的“主力”一直是以菲、越為代表的爭端國家，然而最近印尼突然開始頻繁出手，甚至射擊中國漁船。以往在南中國海發生類似糾紛，中國與印尼兩國一般選擇外交手段來善後處理，並以“默契”來界定雙方的執法邊界；然而這一次，印尼一反常態地強硬對待，總統佐科甚至登上射擊中國漁民的軍艦至納土納羣島視察。有外媒認為，這是對中國“九段線”的直接挑戰。因此，在南海仲裁案結果公佈之後的一段時間，南海周邊國家可能會藉助這個機會窗口，強化其在“九段線”內的活動（如“九段線”內抓扣中國漁民等）。這將需要中國更加註意護漁的工作，避免給周邊國家制造糾紛的機會。

**加快專屬經濟區劃界的協商，將中國排除在外。**目前南海周邊國家依據自身對《公約》的解釋提出專屬經濟區的劃界方案。這些劃界方案不僅與中國的“九段線”劃界重合，而且相互之間也有重合。中國一貫的主張是，將南海島礁作為一箇中國主權所有的整體，以此來劃定與周邊國家的專屬經濟區。周邊國家在劃界時應考慮到“九段線”作為一個未定地位的歷史事實。然而，目前南海周邊國家主要的三個劃界協議（1969年印尼-馬來西亞協議、2003年印尼-越南協議、2009年馬來西亞-文萊協議）都不同程度上與中國“九段線”內的區域重合，這就違反了“雙邊協議不得涉及第三方利權”的國際法。一旦“南海仲裁案”的結果不利於中國的“九段線”，南海周邊國家很有可能將不再顧忌這一問題而加快相互之間的海洋劃界談判，從而將中國排除在南海事務之外。

**組織南海聯合巡航。**目前在南海巡航的主要力量是美國單打獨鬥的航海自由項目（FONOPs）。新加坡尤索夫-伊薩東南亞研究所的研究員馬爾科姆·庫克指出，FONOPs最大的問題是隻有美國主動實施航行自由宣示，需要美國的亞太盟友（日本、澳大利亞）和東南亞夥伴的共同支持。也就是説，藉助“南海仲裁案”的契機，東南亞的一些國家可以將美國介入南海“合法化”。實際上，許多利益集團已經開始遊説東南亞各國與美國採取一致立場、支持菲律賓的仲裁訴求。但中國與東南亞國家密切的經濟聯繫還是有可能阻止這一切的發生的。

面對即將公佈的仲裁結果，中國需要一套“組合拳”：既包括了增強海軍海監執法能力、填海造島、加強行政管理等硬實力，也包括了拉攏國際支持者、宣傳自身的合法宣稱、塑造形象等軟實力。這兩者是密不可分的，特別是不能忽略後者的可信性和重要性。例如，菲律賓新任總統杜特爾特即將上台，他一直主張緩和對華關係；特別是菲律賓國內已經有聲音，建議新總統從仲裁庭撤訴。雖然“撤訴”這一設想可能性比較小，但利用好菲律賓的這次總統換屆，中國有可能削弱仲裁結果對中國的不利影響。

總之，中國需要的是兩手準備和重點準備。南海仲裁案雖然麻煩多多，但將有限的外交資源投入到合適的方向上、避免四處樹敵，中國還是能夠贏得這場“拉鋸戰”的。

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