美國政治是走向衰敗還是重獲新生？——2016年美國大選的意義所在-弗朗西斯·福山
兩年前，我曾在《衰落的美國》一文中指出，美國政治正在走向衰敗，整個國家相互制衡的憲政體制，加上黨派極端分化，以及不斷興起的擁有雄厚資金的利益集團，催生了我所認為的“否決政治”。這一體制更容易阻礙政府落實公意，而非助政府一臂之力去提升大眾利益。經常出現的預算危機，停滯不前的官僚體制，以及缺乏政策革新，這些都是政治體系處於混亂中的標誌。
從表面看，2016年的總統大選似乎驗證了這一分析。曾經一度驕傲的共和黨在提名環節就失守於唐納德·特朗普略帶敵意的接手掌盤，並由於種種內部矛盾而出現了內部分歧。然而在民主黨方面，在政府叱吒風雲多年的希拉里·克林頓則出乎意料地面臨了來自伯尼·桑德斯的激烈競爭，這位已經74歲高齡的“民主社會主義者”。不論針對何種議題，從移民、金融改革、貿易，到長期停滯的收入，兩邊的絕大多數選民都反對如今的當權派，在他們眼中，這些當權派既腐敗又假公濟私，選民們更青睞於激進的“圈外人”，希望能對美國政治來一個“徹底洗牌”。
但是，事實上，這場混亂的總統大選顯示出美國民主在某些部分比我們所預期的運營起來要更有秩序。不論一個選民決定投給誰，每個州的選民都會紛紛湧向投票處，並且試圖從那些利益集團和寡頭們手上奪取發言權。傑布·布什（老布什之子和小布什的弟弟）是理所當然的共和黨候選人，竟然在花費了1300多萬美元的選舉經費（其中包括打造他的超級PAC）後於今年2月宣佈退出選舉，這讓他顏面盡失。與此同時，桑德斯將競選資金籌集重心放在小額籌款上，並承諾要讓那些支持他競爭對手的金融精英們失望，而桑德斯也確實籌集了比傑布·布什更多的資金，並且全程都緊跟希拉里步伐，與其不相上下。
其實，這次選舉背後真正的意義在於，經過幾十年的變遷，美國的民主終於要直面不斷嚴重的不平等現象以及每個人都需面對的經濟停滯問題。社會階級固化再次重返美國政治舞台，成為核心焦點，超越了其他例如種族、民族、性別、同性戀、地緣等等的社會分歧，主導了近幾次選舉的討論議程。
精英和平民階層間的財富鴻溝在兩代人的時間裏不斷擴大，但只有到了當下這個局面，這一貧富差距才影響到了國家政治。真正值得解釋的並非為何民粹主義者在這一週期中可以形成這樣的利於他們的局面，而是為何他們花了如此長的時間去達到這一目的。除此之外，儘管得知美國的政治體系並非如大多數人所想象的如此僵化，也並非嚴格受制於財富精英，這着實令人欣慰。但那些民粹主義改革者們所兜售的那些所謂“妙計”，實際上是完全無用的，如果一經採納，更有可能阻礙經濟增長，使本已艱難的境況更加雪上加霜。所以，儘管那些精英們從自身的自以為是中驚醒，如今也要輪到他們來出謀劃策，去解決那些他們再也無法否認與忽略的問題。
民粹主義的社會基礎
近幾年來，人們越發不可否認對於大多數美國公民而言，國民收入已經長期停滯不前，即使精英們比以往表現更出色也無濟於事，整個美國社會的不平等在加劇。一些最基本的事實也表明，國民財富的巨大增長是由金字塔頂端的1%的人所貢獻的，更確切的説，其實是那排在社會尖端0.1%的人貢獻的。如今這一政治週期的博人眼球之處在於，關注點已經開始轉移，過度的寡頭政治不再是關注的重點。反之，落後民眾的困窘生活被提上議程。
最近的兩本書，查爾斯·默裏的《分崩離析》（Coming Apart）與羅伯特·普特南的《我們的孩子》（Our Kids），以令人感到沉重的細節刻畫了如今美國新的社會現實。默裏和普特南在政治立場上完全不同，一個是保守的右派，另一個則是主流的自由主義左派，然而他們所提供的數據卻是契合的：工薪階層的收入從上一代起就逐漸減少，而擁有高中學歷或更低學歷的白人薪資減少更甚。對這羣人而言，特普朗的口號“讓美國再次雄起”確有其實際意義，然而這羣人所遭受的社會病症其實遠不止於此，書中關於犯罪、毒品和單親家庭的數據也印證了這一點。
2016年5月，支持者們與桑德斯在加利福利尼亞卡森市的集會（圖片來源：路透社）
早在上世紀80年代，社會上就掀起了一場關於美國黑人底層階級的廣泛討論，這一階層的出現意味着社會上游走着一大羣未充分就業和技能缺失的人，他們的貧困境況幾乎人人相似，貧窮導致家庭破碎，這些人在就業市場上毫無競爭力，他們缺乏競爭所必需的社會規範和行為準則。而如今，白人工薪階層在社會的境況實際上同80年代的黑人底層階級別無二致。
在新坎布爾什州，這個州同其他州一樣有着眾多白人與鄉村地區，在這個州的初選階段，選民們最關心的問題就是海洛因成癮，這可能會令大多數美國人感到震驚。實際上，在諸如印第安納州和肯塔基州的白人鄉村地區，吸食鴉片和甲基苯丙胺十分普遍，就跟上個年代在市中心生活的人普遍沉迷於可卡因一樣。經濟學家安妮·卡斯和安古斯·迪頓最近發表的一篇文章表明，生活在美國的非拉美裔中年白人的死亡率自1999年到2013年間呈現上升趨勢，即使這一數字幾乎在所有其他人口種羣和在其他任何富裕國家裏都是下降態勢，究其原因，造成死亡率上升的原因有自殺，吸毒和酒精——有超過50萬的過量死亡是超乎我們預計的，同時，這類羣體的犯罪率也呈直線上升趨勢。
然而，這一慘淡的事實卻與美國精英們的生活毫無關係——主要是因為在同一時期，他們自己過着相當好的生活。對於受過大學及以上教育的美國人而言，他們的財富在過去的幾十年裏不斷累積，這一階層中的離婚率和單親家庭數量卻在降低，社區犯罪穩步減少，城市再次被年輕的都市人佔領，互聯網和社交媒體等科技助長了社會信任，各種社區融合的新形式層出不窮。針對這類精英羣體，“虎媽式”教育，相比留守兒童現象，是一個更嚴重的問題。
政治的失敗
考慮到社會中發生的巨大轉變，真正值得考慮的問題並非為何2016年美國爆發了民粹主義，而是為何這一主義的爆發沒有發生在更早些時候。美國的制度確實存在問題，它並未充分代表民意：兩個政黨都沒有很好地為弱勢羣體提供幫助。
在近幾十年來，共和黨內部企業精英們與社會保守派的聯手並不順利，他們之間的合作模式表現在，前者提供資金，後者主要負責投票。《華爾街日報》的社論版面概括地代表了企業精英們的主張，就是提倡經濟自由主義：追求自由市場，自由貿易和開放移民。正是由於共和黨的支持，使得北美自由貿易協定順利通過，最近的“貿易促進授權”（更為人熟知的説法是“快速通道”）也是共和黨人的傑作，支持他們的那些企業精英們也能從中受益。因為一方面可以從國外輸入勞動力，不論是技術型還是非技術型人才，兩者皆可，另一方面，通過全球貿易體系，他們可以在全球自由出口以及投資。共和黨人推動了大蕭條時代銀行監管制度的廢除，為次貸危機和2008年的金融危機埋下了伏筆；同時，他們在思想上致力於減少美國富人的税收，力求削弱工會的力量，並且主張要削減原本利於弱勢羣體的那些社會福利。
這樣的主張與工薪階層的利益截然相反，造成工薪階層陷入困境的原因是多重的，既與技術革新有關，也與公共政策脱離不了干係。但不可否認的是，共和黨精英們所推崇的“親市場”導向給工薪階層的收入增長帶來了不小壓力，這種壓力一方面來自日趨激烈的技術和全球競爭，也來自新政削減了對工人的保護和福利（在德國和荷蘭，政府對於保護工人利益投入了不少精力，在這些國家並沒有看見社會不平等的明顯加劇）。因此，毫不驚訝的是，今年規模最大、也最情緒化的鬥爭將是發生在共和黨內部的鬥爭，因為它的工人階層基礎更加青睞國家主義的經濟政策。
民主黨人，仍舊將自己視作平民的領袖，並且依舊寄希望於逐漸衰弱的工會來幫他們爭取選票，儘管他們在這一選區還是失敗了。自從比爾·克林頓“第三條道路”的興起，民主黨內的精英認可了“后里根時代”自由貿易和移民的益處，並且他們在1990年代廢除銀行監管制度的過程中串通一氣，嘗試收買反對貿易協議的勞工運動，而非支持這一運動。
但是，民主黨人所面臨的更重要的問題是民主黨將身份認同政治作為其核心價值觀念。民主黨近期贏得的選舉主要是通過調動民眾中的某些羣體聯手，其中包括婦女、非洲裔美國人、年輕的城市人、同性戀人士和環保主義者，而他們完全不接觸的羣體就是白人工薪階級，這一階級可是當年羅斯福新政的基石。自上世紀80年代起，白人工薪階級開始在一些文化議題上投票給共和黨，議題涉及愛國主義、關於槍支權利、墮胎，以及宗教，克林頓在90年代從他們手上贏回了一些選票，並兩次成功當選（每次都以“多樣性”議題為切入口），但是自此，他們對共和黨更加忠誠，成為了共和黨可靠的支持者，儘管共和黨精英的經濟政策與他們的經濟利益有所衝突。這也解釋了為什麼今年四月美國昆尼皮亞克大學的研究表明，在特朗普的支持者中，有80%表示他們覺得“政府並未真正地幫助少數羣體，而是離他們漸行漸遠”，85%的人贊同“美國已經失去了它的身份認同”。
民主黨人對於身份認同的執着解釋了當代美國政治最大的奧秘之一，就是為何在鄉村的白人工薪階級，特別是那些處於南部州，僅享受到有限社會福利的人，會成羣結隊地湧向共和黨人麾下，儘管這些白人工薪階級是共和黨持反對意見方案的最大受益者，例如奧巴馬的“平價醫療法案”。一個原因就在於，他們認為奧巴馬醫改確實被設計為要造福民眾，但受益者卻不是他們——造成這樣想的原因就在於民主黨人已經失去了同這羣選民溝通的能力（這是與1930年相比，那時候在南方的鄉村的白人是民主黨福利改革倡議的主要支持者，例如田納西河流域管理局）。
時代的終結？
特朗普的政治聲明既令人感到迷惑又很矛盾，就像是一個自我陶醉的媒體操縱者卻沒有明確的意識形態作支撐，但是有一個議題使他博得了許多共和黨的基層選民的青睞，也是他在某種程度上同桑德斯的共通之處：設計了國家主義的經濟議程從而留住美國人的工作機會，這也就解釋為何他反對移民——不僅僅是反對非法移民，還有以H1B工作簽證留美的技術型人才，以及他為何譴責那些將工廠搬到國外來減少勞動力成本的美國公司。同時，他不僅僅批判中國操縱貨幣，同時也批判那些友好的國家，諸如日本和韓國，認為它們破壞了美國的生產基地。當然，他也猛烈地抨擊了進一步的貿易自由化，諸如跨太平洋自由貿易協定TPP以及與歐洲簽訂的跨大西洋貿易與投資夥伴TTIP。
對於任何一個上過大學基礎貿易理論課程的人而言，所有這些觀點聽起來完全堪比異端邪説，從李嘉圖的比較優勢理論，到赫克歇爾-俄林的要素稟賦理論，全都會告訴你自由貿易將有助於在貿易伙伴間形成雙贏，增加所有國家的總體收入。確實，全球產出在過去兩代人間迅猛增長，很大程度上得益於世界貿易和投資在GATT（關貿總協定）以及WTO的廣泛框架下被普遍自由化，於是在1970年到2008年間全球貿易額翻了四翻。全球化使得數以百萬計來自諸如中國和印度等國的人擺脱貧窮，也讓美國積累了鉅額財富。
然而兩黨精英們都認可的經濟自由化所帶來的益處，也並非無可指責。基於所有已有的貿易模型，可以得出的結論是，貿易自由化雖然可以提升總體收入，卻也可能產生不利的分配上的後果，換言之，會產生贏家和輸家。最近的一份研究報告顯示，從中國進口所引發的競爭使美國自1999年到2011年間損失了200萬到240萬個工作機會。
對此，貿易經濟學家的經典回應是貿易所得的利益將足以彌補失敗者的損失，甚至還有盈餘，而彌補損失主要可以通過職業培訓來使得他們獲得新技能。因此，每一貿易立法的主要條款，都會伴隨着一系列工人再培訓措施，以及納入新規則來使得工人有時間去調整適應。
然而在實際應用上，這種調整往往都難以落實，並以失敗告終。美國政府運營了47個互相獨立的聯邦職業再培訓計劃（經整合後大約仍有十多個），在州一級更有數不清的類似計劃，而這些計劃大多都無法將大量工人輸送到更高技能的崗位上，這一部分是落實環節出現問題，同樣在理念上也存在問題：計劃本身也不明確到底何種教育才能將一位55歲的裝配線工人培訓成一個程序員或網頁設計師。同時，標準貿易理論也從不考慮投資的政治經濟邏輯。早期支持工會制度的一個論點認為，資金永遠比勞動力更佔有集體行動上的優勢，因為資金更集中，也更容易協調，然而這一論點自上世紀80年代起就不再適用於美國了，資金只隨着其流動性的提高而更有優勢，而其流動性是如今這個全球化時代所賦予它的。工會所謂的談判優勢很快就被一些不受工作地點限制的員工所破壞了，這些員工不僅馬上可以在當前的國家工作，也可以到一個完全不同的國家工作。
美國與其他發展中國家的用工成本差異實在太過巨大，以至於我們無法想象到底何種政策才能最終保住大量低技能的工作，有可能甚至連特朗普自己也不會相信鞋子和襯衫能由美國自己生產。世界上每一個工業化國家，包括那些致力於保護生產基地的國家，如德國和日本，都在過去幾十年間經歷了相對生產比重的下降，就算是中國自己，如今也開始失去工作崗位，將低技能工作讓位於自動化，或不敵其他有更廉價勞動力的生產地，如孟加拉國和越南。
從德國的經驗來説，複製美國的道路並非唯一途徑。德國的企業領袖們從不試圖去破壞工會的力量；至今，德國人的工資仍是通過員工和工會之間、由政府協調的談判而達成，結果就是，德國的用工成本高出同水平美國人約25%。然而，德國仍舊是世界上第三大出口國，雖然德國從事生產的就業比重呈現降低趨勢，但是這一比重一直都高於美國。並不像法國和意大利從法律入手保障工作，德國人從來不設立複雜的勞動法去保護現有的工作，反而在總理施羅德2010年的改革議程下，辭退多餘的員工變得更加容易。同時，國家對於改善工薪階級的工作技能也投入了大筆資金，主要用於其學徒計劃和其他對就業市場的積極干預。除此之外，德國人也注重對國家供應鏈的保護，防止無窮盡的外包行為，可以將它的中小型企業與大型企業聯結在一起。
在美國則截然相反，經濟學家們和公共知識分子們將製造業經濟轉向後工業時代的服務經濟視作一個不可避免的，甚至是應該歡迎和加速的過程。就像老式趕馬車用的鞭子已經過時需要更新，生產工人也應該自己更新技能，成為知識與技能兼具的工作者，從而適應如今這個靈活的、有外包也有兼職的多元化新經濟時代。在這一時代，他們的知識將給他們帶來更高的收入。但是，除了偶爾有些動作，兩邊的政黨從不認真對待“技能更新”，並不將其當做一項必要調整進程的重心，他們也從不投資那些可以使工薪階層免受損失的社會計劃。所以那些白人工人，就和早些年的美國黑人一樣，只能依靠自己的力量存活於社會。
2016年4月，一個選民來到位於威斯康辛州的密爾沃基的投票站，參與總統初選投票（圖片來源：路透社）
本世紀的第一個十年本可以過得完全與眾不同。如今的中國人不再操縱貨幣來提振出口，如果硬要説中國有操縱，那他們最近也在努力為人民幣保值以防止資本外逃，但他們確實在1997年的亞洲金融危機以及2000-2001年的網絡崩潰時期操縱了貨幣。華盛頓本來完全可以威脅，或者強加關税來抵制中國的進口產品，但這也包含了一些風險：比如消費者價格會上升，如果中國因此而拒絕購買美國國債，那麼利率也有可能隨之上升。但是這個可能性並沒有被美國精英們認真對待，因為他們擔心這將引發保護主義的災難性下滑，而精英們的一時忽視所導致的最終結果就是，美國在接下來的十年中損失了超過200萬個崗位。
再向前邁一步？
特朗普可能已經揪住了美國社會所存在的一些現實問題，但是希望利用如今選舉的這個時機去改革，卻並不是一個好時機。你不能通過強行單邊徵税或者刑事控告美國跨國公司的外包行為，一下子鬆開已經存在50年的自由貿易政策。如今，美國的經濟與世界其他各國緊密聯繫在一起，一旦全球迴歸貿易保護主義，必然將會引發實質性的危機。特朗普建議廢除奧巴馬醫改計劃將會讓百萬工薪階級的醫保打水漂，而且他只惠及富人階層的減税計劃將會在未來十年給美國增加10萬億美元的財政赤字。這個國家確實需要一個強有力的領導者，但是他應該是一個真正能讓政府有效運轉的制度重建者，而非一個僅憑個人喜好嘲弄既有制度的煽動家。
儘管如此，如果精英階層要真正地關心社會不平等和那些身處衰退中的工薪階層，他們就需要重新思考他們在移民、貿易以及投資領域長久以來所扮演的角色與作用。比較明智的做法是去看是否可能在不傷及本國經濟和全球經濟的前提下從全球化浪潮中全身而退，並以犧牲一小部分國家收益來換取更多的國民收入平等。
顯而易見的是，一些改革相比於其他改革有着更大的可行性，其中移民工作是最具理論可行性的一大改革。對移民的整體綜合改革已經實行了十多年，而現如今因為兩個原因失敗了。第一，反對者反對“大赦”，因為這會給非法移民成為美國公民的機會，第二個原因和執行有關：有批評指出現存已有的法律並沒有獲得有力的執行，而且儘管先前做出承諾要落實它們，這一承諾也沒有兑現。
政府可以驅逐1100萬非法移民的想法是相當不現實的，而且他們中絕大多數的孩子已經擁有了美國國籍，所以一些“特赦”就顯得不可避免。對移民的批判是對的，但美國在執法方面已然十分鬆懈。要正確合理地處理這件事情並不需要在城外樹立一堵牆來阻擋移民，反之一些其他方式會更有效，比如植入一張生物識別身份卡，或向法院和警隊投入大量資金，或是通過政治意志或手段來制裁那些違反法規的員工。對合法移民施加更多限制性政策，比方用大赦一部分移民來換取一些更嚴格的新法規的落實，將不會帶來經濟上的損失。早在1924年，政府就曾經這樣做過，平等的道路被鋪平，並且在上世紀40年代到50年代迎來了美國尊崇平等的黃金10年。
除了批准跨太平洋貿易伙伴協定（TPP）這種沒有風險的交易外，美國的貿易與投資很難再往前發展，面臨着前途迷茫的窘境。如今世界越來越多地鼓吹經濟國家主義，華盛頓要推翻這一進程——現有的自由主義國際體系就是建立和維持在這一基礎之上——將可能引發一系列報復行為與後果。一個可能的切入口是嘗試説服美國的那些跨國公司，將他們所擁有的兩萬億美元的海外現金拿回本國做投資。另外，如今美國的公司税税率是經合組織中最高的，如果能將這些税率大幅削減，同時減少那些企業協商所獲的税收補貼和税收減免，這種政策將有可能得到兩黨的支持。
另一個倡議可以是大量重建美國的基礎設施。美國土木工程師學會預計，到2020年，美國需要花費3.6萬億美元來徹底更新國家基礎設施。美國可以以低利率貸款1萬億美元來啓動這個龐大工程，這不僅能提供大量工作崗位，更能從長遠提升美國的生產力。希拉里計劃動用2750億美元，但是這個數字實際上是杯水車薪。
但是不論美國試圖完成上述兩個目標中哪一個，都將會遇到美國政治體系中的運轉無能，比如它的“否決政治”就既不支持税收改革，也反對投資基礎設施。美國的體系賦予那些組織有序的利益集團輕易阻礙立法的權力，也讓他們可以從新提案中輕易謀利。所以，要修復體系漏洞，減少否決權和簡化決策程序都應該要提上議事日程。必要的改變還應該包括廢除否決政治，取消選舉預算，簡化複雜立法，並且轉化為更小型的、有更多專家參與的小組，從而為國會上下提供整合的解決方案。
這就是為什麼特朗普和桑德斯的出現可能預示着一個巨大的契機。由於他的個人主張，特朗普與共和黨的正統思想決裂了，這一正統思想自里根時代開始流行，主張低税率，建立小型安全網絡，這些主張都以公司利益為先，遠勝過對工人利益的關注。相類似的，桑德斯也號召了左派採取抵制行動，而這些左派2008年就開始走下坡路了。
“民粹主義“是政治精英們貼在民眾支持的政策上的標籤，儘管他們對這些政策並不喜歡。當然，我們也無法讓民主黨選民總是做出明智的選擇，尤其是在這個全球化導致政策決策愈發複雜的時代。但是精英們卻也老是無法做出正確的選擇，他們被公眾拉下台時常常暴露了他們自己的立場。動員民眾這個方法也很難評判其利弊：他們在改革時代和新政期間，確實做了很多壯舉，但也有不少令人失望的事件，比如上世紀三十年代的歐洲。實際上，美國的政治體系一直處於衰弱中，只有當憤怒的民眾遇到了明智的領導人，這種體系的衰弱才可能被制止。值得慶幸的是，如今出現一位智者來領導美國還不算太晚。
（青年觀察者宋禕琳譯自2016年7-8月號美國《外交事務》雜誌）
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心中開了一朵花解讀：
福山是個只看病，不開藥的醫生！