左錦濤：仲裁之後南海的平靜，是暴風雨的前兆嗎？

7月21日《環球時報》發表了一篇評論，題目是“南海無大動靜，嘴仗是最大熱鬧”。確實耐人尋味的是，自7月12日南海仲裁案公佈結果之後，中國與美國及其盟友之間最吸引眼球的交鋒還是輿論上的相互攻擊。美國並沒有馬上藉此機會進行軍事部署或其他行動，也沒有采取制裁、訴諸聯合國等其他政治手段向中國施壓。但如果我們承認這樣一個前提，即“亞太再平衡”是美國一以貫之、不會輕易放棄的戰略，那麼眼下南海的平靜恐怕就不能解釋為這場風波已經過去了。

筆者認為，眼下南海的相對平靜是因為美國以及相關方都在觀望；特別是在解放軍的軍演結束之後，將有以下一些事件的結果會影響中、美以及其他國家的判斷和考量，進而影響仲裁風波的走向。

南海相關各方在觀望什麼？

第一件事是菲律賓和中國之間協商的結果，這裏特指的是菲律賓前總統拉莫斯出任特使訪華。與前任“一邊倒”的親美路線不同，菲律賓新總統杜特爾特顯然更加務實（雖然談不上親華）。對於他，媒體多關注的是作為政客在對華問題上的“朝三暮四”：一會呼籲要與中國直接談判，一會又説要“騎摩托艇到黃巖島宣示主權”。但如果我們拋開這些政客作秀式的表態，那麼至少可以確定，杜特爾特是非常希望就仲裁問題達成妥協的。

一方面，杜特爾特在不同時間、不同場合都表達過歡迎中國投資的願望，特別是他的競選綱領打的就是“經濟牌”；引入中資、改善經濟進而穩固自己的執政基礎，顯然不可能在與中國關係惡劣的情況下實現。另一方面，杜特爾特在挑選與中國談判的人選上也表現得非常謹慎，而且很可能還給出了一些特別指示。7月14日杜特爾特提出要委任前總統拉莫斯為對華特使，24日拉莫斯同意出任並與杜特爾特密談了兩個小時。拉莫斯某種意義上算是中國的“老朋友”，他在任期間一直致力於對華友好，還參與建立了博鰲亞洲論壇，是菲律賓對華談判最有可能成功的人選。因此不論其本身持有何種政見，杜特爾特無疑是希望儘快結束南海的緊張局勢的。

就此而言，菲律賓如果與中國達成了某種妥協結果，將是對美國的一次沉重打擊。打個比方就是，菲律賓是委託人，而美國作為律師信心滿滿、摩拳擦掌地想要代表菲律賓打贏對中國的“正義”官司；結果事到臨頭菲律賓自己撤訴了，留下美國空有一腔“熱情”，尷尬得不知道怎麼收場。這也是為什麼這段時間裏，馬尼拉充斥着美國阻止菲律賓對華妥協的説客。美國需要觀望這場談判的結果，並考慮萬一菲律賓臨場退縮、接下來這件事有沒有可能成為美國在南海新的“抓手”。

第二件事，也就是美國在菲律賓對華妥協後可能的備選方案，是正在召開的包括第49屆東盟外長會議在內的東亞合作系列外長會。這場會議會以團結還是分裂而結束，將影響仲裁風波的進一步走向。眾所周知，中國在南海方向面臨的爭端方不光只有菲律賓和越南，也有印尼、馬來西亞等其他東盟國家。東盟雖然極力避免以整體涉入南海爭端，但其本身因南海而已經出現了裂隙。東盟內對於南海問題的態度大致可以分為對華強硬、中立和對華友好三派，這三派的意見在最近幾年南海局勢緊張的情況下日趨對立——例如越南和菲律賓有政府官員就曾表示過，東盟在南海問題上對華妥協太過，影響了成員國對東盟的信任；又例如最近柬埔寨首相洪森拒絕了安倍的提議，堅決反對在東盟層面上討論南海問題。雖然已經有消息稱，此次第49屆東盟外長會議將不會討論南海仲裁，但有一些對華強硬的東盟國家表示有可能單獨發表聲明。

這裏面最引人注目的是印尼態度的轉變。今年5、6月間，印尼在納土納羣島附近抓扣了中國漁船，並在後的外交表態中堅持了印尼總統佐科上台以來在漁業問題上強硬立場；而且在今年8月17日的國家獨立日，印尼還準備把從中國等周邊國家抓扣的漁船一併炸燬。當然，在這些動作背後最值得關注的是其官方表述：7月22日，印尼外交部官員表示將“推動在東盟外長會議的聯合公報裏提及南海問題”，但這提及南海問題是指主權爭議還是侷限於漁業問題還有待觀察。但就此來看，諸如印尼等國如果將會議導向了一個分裂的結果，那麼對於美國來説失去菲律賓這樣一個“抓手”之後，也有可能在東盟裏找到新的“合作伙伴”。

第三件事當然是美國與中國之間的溝通，特別是美國的對現狀的評估。目前美國面臨的問題有很多，諸如ISIS帶來的襲擊風險、英國脱歐之後的歐洲問題以及國內的分裂，因而不可能繼續不計成本地在南海保持強硬姿態。7月17日美海軍作戰部長訪華，到現在尚未結束；他在與解放軍海軍司令吳勝利的會談中提及了南海問題，並清晰地瞭解中國方面的立場；對於目前中美之間的局勢來説，這將是一次非常重要溝通機會。當然對於美國來説，它需要考量的其實並不是“要不要繼續維持在南海的存在”，而是“如何高效費比地維持在南海的存在”。但畢竟美國自己也承認，現在除了直接的軍事手段外，已經沒有什麼辦法能將中國從南海已經建好的人工島上“趕走”了；而軍事手段顯然是美國要極力避免使用的。那麼美國在未來一段時間內有可能的政治手段有哪些呢？

在這裏筆者試舉美國已經實施過的兩個政治手段，評估它們在過去的效用以及在未來繼續沿用和改進的可能。

“污名化”和“航行自由宣示”：美國有可能繼續下去嗎？

客觀地説，中國在南沙羣島幾個島礁上的人工建島行動，顯然已經不能以純粹的政治手段加以阻止了；特別是渚碧礁、永暑礁等幾個人工島，其所配備的機場、雷達和導彈等設施形成的軍事威懾效果，是不可能依靠“批判的武器”來消除的。因此對美國來説，當下難度最低的目標是實現政治上的勝利，即在政治立場上拉攏其他相關國家，讓它們認為中國是國際海洋法的“破壞者”從而達到在南海問題上孤立中國的政治目的。

第一，將中國的南海立場“污名化”。並試圖藉助南海仲裁案來實現這個目標。對於美國來説，過去幾年間的行動客觀上都在指向“污名化”這一手段。在這裏要所謂“打嘴仗”和“污名化”進行區分——“打嘴仗”尚停留在輿論層面，只考慮雙方在輿論交鋒上的勝負而非其他；“污名化”雖然也涉及輿論，但最主要的目的是要影響第三方的觀感和態度。因此“污名化”往往是伴隨着政治、軍事、法律和輿論的多個層面的實施。例如2014年12月5日，在中國就南海仲裁案發表立場文件之前，美國國務院搶先發布報告批評中國的“九段線”違反了國際法，試圖在法理層面上將中國污名為“違法者”。這是在法律和輿論層面上配合的“污名化”。

7月12日南海仲裁公佈結果後，美國率先表態稱中國“必須遵守仲裁”；中國則針鋒相對，並指出世界上有大量國家和政黨支持中國的合法立場。有些學者認為，這是檢驗美國“污名化”策略是否有效的機會：如果關鍵的涉事方明確要求尊重仲裁，那麼就説明美國潑在中國身上的“髒水”是有效的。為此，國際危機組織（International Crisis Group）的一名研究員統計了12日仲裁結束後相關各方的表態，製作表格如下：

圖片來源：http://www.crisisgroup.org

在這個表格中所列的亞太地區國家和相關方，明確支持仲裁只有美國、澳大利亞、日本和新西蘭，明確反對仲裁的則有巴基斯坦、俄羅斯和中國台灣地區。但值得注意的是，一是沒有一個東盟成員國明確支持仲裁，二是大多數國家都只是抽象地表示支持“和平解決爭端”（也就是實際上的不表態）。霍夫斯特拉大學的古舉倫教授，將這視為美國在南海問題上“污名化”的一次“挫折”。他特別指出，東盟、歐盟和聯合國秘書長辦公室這幾個關鍵的國際組織，也都採取了模稜兩可的支持“和平解決”的立場，這表明中國採取“四不”原則在國際上並沒有那麼不可接受，從而意味着中國在未來一段時間內仍享有足夠的外交回旋餘地。從這個意義上看，除非中菲之間的談判徹底破裂、東盟的風向發生根本性逆轉，否則繼續“污名化”只是保住美國既有的“面子”，不會影響其他國家和政治實體的判斷。因此對於美國來説，在這段觀望期結束之後，它需要採取更加實際的手段。

第二，也就是更加實際的動作，是繼續採取“航行自由宣示”。該項目是美國國務院、國防部和一線部隊等多部門聯合執行的行動計劃。該計劃有着詳細而完整的標準和程序，只要政府高層決定就可以按照程序啓動。在去年的11月和今年1月，美國兩次對在南海實施“航行自由宣示”，派出驅逐艦穿越中國控制下的島礁附近12海里水域；在此前後，美國國防部曾有官員表示，美軍計劃每季度在南海“人造島礁”12海里內巡航兩次，以“提醒中國和其他國家尊重美國在國際法下的權益”。然而自12日仲裁結果之後，解放軍在南海進行了多場軍事演習，美國也很剋制地沒有表現出要繼續“航行自由宣示”的態勢。

但是眼下的平靜能否維持下去，是非常值得懷疑的。實際上已經有學者積極呼籲美國儘快對中國南海的島礁進行“航行自由宣示”，以表明美國對仲裁的支持。確實，就仲裁本身的內容而言，它為美國的“航行自由宣示”提供了更多、更具針對性的目標。特別是由於仲裁庭裁定南沙羣島的所有海洋地物均不能產生大陸架和專屬經濟區，美國就能借此在這一海域進行軍事偵察而排出中國的干擾，並宣稱這是“符合國際法”的。就輿論影響而言，一派美國學者認為應該低調地進出、避免激起中國不必要的敵意，還有一派則認為應該高調地向盟友和中國宣示美國的態度。但毫無疑問的是，美國將會依據仲裁結果和各方反應發起新一輪的“航行自由宣示”。

筆者認為，在吸取了之前“航行自由宣示”的經驗後，美國有可能在以下幾個方面進行改進：首先是針對現有的人工島和即將有可能進行吹填作業的島礁，派出軍艦進行干擾和宣示，並將仲裁中“低潮高地無領海”的條款擴展為支持菲律賓的法律依據；其次，將航行自由的宣示範圍擴大到南沙羣島大陸架和附近空域，將飛機巡航、船隻運作和軍事演習結合起來，特別是“名正言順”地對南沙羣島海域進行軍事偵察，以此來支持仲裁庭的判決；最後，吸引澳大利亞、日本和新西蘭等盟友加入到巡航中來，組織一個多國的“航行自由”宣示。許多美國學者已經在呼籲，這種與亞太盟友的聯合巡航勢在必行。

目前還算平靜的南海局勢只是一個不穩定的平衡節點，在此之後一些重要事件的走向將會使局勢走向各種可能。對於中國來説，眼下當然希望南海儘快平靜下來，各相關方能夠有默契地停止懷疑和對抗；但一旦來自菲律賓、東盟乃至美國的不穩定因素爆發，破壞了當下的平衡，中國應當有足夠的手段來應對、控制衝突的範圍和烈度。

--SUNRAIN--解讀：

東盟十國裏，老撾柬埔寨是反對仲裁的，緬甸和泰國是真正中立的，越南和菲律賓是全力支持仲裁的，而印尼馬來新加坡文萊對仲裁是樂見其成的。

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