弗朗西斯·福山：美國政治——衰敗抑或更新？

兩年前，我在《外交事務》撰文認為，美國正承受政治衰敗之苦。黨派政治趨向極化，資金充裕的利益羣體興起，這個國家制衡的憲政體制混合了這些成分之後，形成了我所稱的“否決制”(vetocracy)。在這種情形下，阻止政府做事比利用政府來提升公共福祉要更加容易。預算危機週期性出現、官僚制缺乏流動性以及政策革新付諸闕如，是一個政治體制處在紊亂之中的標誌性特點。

表面看來，2016年的美國總統選舉似乎證明了這樣的分析。曾經志得意滿的共和黨喪失了對其提名程序的控制，坐視敵意滿懷的唐納德·特朗普接手，並且因內部矛盾嚴重而四分五裂。與之同時，在民主黨一方，超級內部人希拉里·克林頓遭遇到伯納德·桑德斯出人意料的強有力競爭，後者74歲，自稱為民主社會主義者。從移民到金融改革到貿易再到收入停滯，不論在什麼議題上，政治光譜兩側的大量選民都會挺身而出，反對他們認為貪腐墮落、損公自利的建制派，同時轉向激進的局外人，希望來一次滌盪污穢的清理。

但事實上，這次混亂吵鬧的競選表明，美國的民主在某些方面處在更良好的運行當中，超出了人們預期。不論人們可能如何看待他們的選擇，在一個又一個州，選民們成羣結隊地湧向投票站，從有組織的利益羣體和寡頭那裏奪下了政治講述的控制權。作為兩位前任總統的兒子和弟弟，傑布·布什一度看上去是共和黨的必然之選，但在(與他的超級政治行動委員會一道)花去超過1.3億美元競選經費之後，他在2月間可恥地退出了競選。與此同時，桑德斯限定自己只接受小額捐款，並誓言剝奪金融精英的權力，他籌集的資金甚至多過布什，並自始至終表現得幾乎與克林頓旗鼓相當，難分軒輊。

這場選舉的真正故事在於，數十年之後，美國的民主終於對大多數民眾經歷到的不平等上升和經濟停滯做出了回應。社會階層正在回到美國政治的中心位置，壓倒了種族、族羣、性別、性取向、地理之類其他分裂，這些分裂曾主導最近幾次選舉中的討論。

過去兩代人時間裏，精英人士和其他公眾之間的財富鴻溝一直在拉大，但只是在今天，這一議題才正開始主導全國政治生活。真正需要解釋的並不是民粹主義者為什麼能在這一週期中斬獲這樣的收益，而是為什麼他們用瞭如此漫長的時間才斬獲這樣的收益。再者，美國的政治體制並不如很多人料想的那般僵化，那般受到有錢精英人士的掌控，即令瞭解到這一點已經不壞，民粹主義改革者正在兜售的藥方也幾乎全無裨益。而且，假如被採納，那些藥方將扼殺增長，加劇不適，令局面更加惡化而不是走向好轉。因之，既然精英人士已從自鳴得意的滿足中幡然醒悟，於他們而言，對他們再也不能拒絕或者無視的那些問題設計出更可行的解決方案，也就是時候了。

民粹主義的社會基礎

近些年來，較以往更難以否認的是，縱然精英人士的表現較過去更加優秀，多數美國國民的收入卻一直停滯不前，這在整個美國社會造成收入不平等的上升。某些基本事實愈發無可爭議，比如，百分之一、事實上是百分之零點一頂尖人羣佔有的國民財富份額上升幅度巨大。這一政治週期中前所未見的是，人們的注意力開始由寡頭的貪得無厭轉向那些被拋棄人羣的窘迫潦倒。

最近出版的兩部著作以令人痛楚的細節呈現了這一新的社會現實，一本是查理斯·莫里(Charles Murray)的《分崩離析》(Coming Apart)，另一本是羅伯特·普特南的《我們的孩子們》(Our Kids)。莫里和普特南處在政治光譜的對立兩端，一位是奉行自由至上主義的保守主義者，另一位是主流的自由派，然而他們寫下的數據實際上是一致的。過去一代人的時間裏，工人階層的收入下降了，高中程度或不到高中程度的白人男子收入下降最為嚴重。對這一羣體而言，特朗普的口號“重振美國”是有實際意義的。但他們承受的病狀來得更加嚴重，並在有關犯罪、毒品使用和單親家庭的數據中得以揭示。(查理斯·莫里生於1943年，美國政治學家、專欄作家，奉行自由至上主義。羅伯特·普特南生於1941年，哈佛大學肯尼迪政府管理學院教授。——譯註)

查理斯·莫里(Charles Murray)的《分崩離析》(Coming Apart)

回到1980年代，就非洲裔美國人下層社會的出現，當時發生過一場全國性討論。所謂非洲裔美國人下層社會，即處在失業狀態而且缺乏就業技能的大量人羣，他們的貧困似乎在自我複製，因為貧困造成家庭分裂，這樣的家庭就無法向下一代人傳遞就業市場競爭所要求的那種社會規範和舉止。今天，白人工人階層實際上處在與當年黑人下層社會同樣的境地。

在新罕布什爾州的初選預備階段，很多美國人或許驚訝地發現，那裏的選民最重大的關切是海洛因成癮。新罕布什爾如同美國任何一個州一樣，大致以白人居多，富於田園風光。事實上，類鴉片和脱氧麻黃鹼成癮在印第安納和肯塔基這樣一些州的白人農村社區，已如同一個世紀以前可卡因藥丸在內陸城市一樣流行。經濟學家安妮·凱斯(Anne Case)和安格斯·迪頓(Angus Deaton)在最近發表的一篇論文中展示，1999年至2013年間，美國白人非西班牙裔中年男子的死亡率上升了，而實際上，在其他每一個富裕國家，對其他每一人口羣體來講，這一數字都是下降的。死亡率上升的原因呈現為自殺、毒品和酒精：將近五十萬人的死亡超出了原本的預期。這一羣體的犯罪率也急劇上升。(安妮·凱斯和安格斯·迪頓均為普林斯頓大學經濟學系教授，後者是2015年諾貝爾經濟學獎得主。——譯註)

然而，對這樣愈發無助的現實，美國精英人羣幾乎全不在意，這尤其是因為，同一時期他們自身表現得相當出色。過去數十年間，至少擁有大專學歷的人士見證了他們的財富不斷攀升。這個羣體中的離婚率和單親家庭比率降低，社區犯罪穩步減少，年輕人羣重新佔領了城市，互聯網和社交媒體之類技術推動了社會信任併為新的社區參與規則注入了活力。對這一羣體來講，那些時刻不忘看管兒女的家長是比因父母忙於工作而較少受到監護的孩童更令人頭疼的問題。

政治失敗

考慮到業已發生的這一社會轉向的規模，真正的問題就不是何以美國在2016年有了民粹主義，而是何以民粹主義的爆發沒有更早一點發生。這裏確實出現了美國製度中的代理人問題：兩個政黨中沒有哪一個對這一正在敗落的羣體盡職盡責。

最近數十年來，共和黨已成為商業精英和社會保守派人士的不穩定聯盟，前者提供金錢，後者提供基本面選票。商業精英由《華爾街日報》社論版代言，他們是經濟自由主義即自由市場、自由貿易和開放移民政策的堅定倡導者。是共和黨人提供了選票，《北美自由貿易協定》這樣的貿易立法和最近的貿易促進授權法案(通常以“快速通道”而為人所知)才獲得通過。顯而易見，這些立法的商界支持者獲益於不論技術熟練與否的境外勞工輸入以及全球貿易體系，這個體系令他們得以輸出商品並在全世界進行投資。共和黨人推動廢除了大蕭條時代的銀行監管體系，此舉為次級貸款崩潰以及隨之而來的2008年金融危機埋下了伏筆。並且，在思想主張方面，他們致力於為美國富人減税，削弱工會力量，並削減一直有益於欠富裕人羣的社會服務項目。

這一議程與工人階層的利益直接發生了衝突。工人階層敗落的原因錯綜複雜，既與技術變革有關，也關涉由公共政策觸發的因素。但無可否認的是，共和黨精英最近數十年來推動的親市場化舉措，既令工人直接面對更加殘酷無情的技術和全球競爭，又削減了新政時期遺留下來的多種保障和社會福利，由此對工人階層的收入施加了下行壓力。(德國和荷蘭之類國家在保護本國工人方面着力更多，因而並未見證不平等狀況的相對上升。)因之，隨着共和黨的工人階層基礎人羣表達出對更具民族主義色彩的經濟政策的鮮明偏好，今年最盛大而且最情緒化的選戰正在共和黨內發生，也就不應令人驚訝。

對民主黨人來講，他們傳統上自視為普通大眾的捍衞者，並依舊可以指望身為工會成員的基礎人羣來幫助動員投票，即令這一羣體在萎縮。但他們一樣令這批支持者大失所望。自比爾·克林頓的“第三條道路”興起以來，民主黨精英已接受后里根時代有關自由貿易和移民的共識。他們在1990年代解除銀行監管過程中扮演了共謀的角色，並在勞工團體抵制貿易協定時試圖加以收買而非提供支持。

但民主黨人更嚴重的問題在於，這個黨已接受身份政治為其核心價值。民主黨能贏得近期的一些選舉，是通過動員由若干社會羣體結成的聯盟，這些羣體包括：婦女、非洲裔美國人、年輕都市人羣、同性戀者和環保人士。民主黨完全失去聯絡的一個羣體同樣是白人工人階層，這一階層是富蘭克林·羅斯福新政聯盟的基石。1980年代，在愛國主義、持槍權、墮胎和宗教之類文化議題上，白人工人階層開始為共和黨人投票。1990年代，克林頓重新贏得他們足夠多的支持，方得以兩度當選總統(每次都是憑相對多數票)。但自那以後，他們已成為共和黨更可依賴的支持者，儘管共和黨精英的經濟政策與他們的經濟利益並不一致。今年4月間，昆尼皮亞克大學(Quinnipiac University)發佈的一份民意調查顯示，在接受調查的特朗普支持者中，有八成人士認為，“政府在幫助少數人羣方面已經走得太遠”，而且，85%的人士同意，“美國已經失去其身份”。何以如此?答案在這裏。(昆尼皮亞克大學是位於美國康涅狄格州哈姆登鎮的一所私立大學。——譯註)

民主黨人對身份的痴迷解釋了當代美國政治的重大謎團之一，即何以特別是在南方一些社會服務有限的州，農村地區的白人工人階層蜂擁而至共和黨人麾下，即令他們已成為共和黨人反對的一些項目如貝拉克·奧巴馬的《平價醫保法》的最大受益人羣之一?一個原因是，他們認為奧巴馬醫改的設計是為了讓他們自己之外的人羣獲益，這部分是因為民主黨人已不再能吸引這批選民(這與1930年代可成對比，當時南方農村地區的白人是田納西州流域管理局之類民主黨福利國家計劃的核心支持力量)。

一個時代的終結?

特朗普的政策宣講混亂不堪且矛盾重重，那些政策從一位自戀但並沒有明確潛在意識形態的媒體操弄者那裏説來就來。但其中一個常見主題是民族主義議程，旨在保障和恢復美國工人工作崗位，這在某種程度上是與桑德斯共享的，正是這一主題令特朗普吸引到相當多共和黨基本面選民。這解釋了何以他會反對移民——不只是非法移民，還包括通過H1B簽證來到美國的熟練工人——以及譴責美國企業為節省勞動力成本而將工廠遷往海外。他不只批評中國操縱匯率，而且批評日本和韓國這樣的友好國家損害了美國的製造業基礎。當然，他還竭力反對更進一步的貿易自由化，如亞洲的《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)和與歐洲之間的《跨大西洋貿易和投資夥伴關係協定》(TTIP)。

對任何上過大學水平基礎貿易理論課程的人來講，所有這一切聽起來都像是異端邪説。在大學課程裏，源自李嘉圖比較優勢理論和赫克歇爾-俄林要素稟賦理論的模型會告訴你，自由貿易對貿易伙伴而言是雙贏的，會增加所有國家的總收入。事實上，過去兩代人時間裏，隨着世界貿易和投資在《關税和貿易總協定》(GATT)然後是世界貿易組織的廣泛框架下實現自由化，全球商品輸出呈現爆炸式增長，1970年至2008年間增加了四倍。在中國和印度這樣的國家，全球化令數億人口得以擺脱貧困;在美國，全球化創造了難以估量的財富。(伊萊·赫克歇爾[Eli Filip Heckscher]生於 1879年，卒於1952年，是瑞典政治經濟學家和經濟史學家。貝蒂爾·俄林[Bertil Ohlin]生於1899年，卒於1979年，是瑞典經濟學家和政治家。——譯註)

然而，共和民主兩黨精英共享的這一有關經濟自由化恩惠的一致意見未能免於遭到批評。所有現存貿易模型內含的結論是，貿易自由化在推動總收入增長的同時，將帶來潛在的負面分配後果：也就是説，貿易自由化將締造成功者和失敗者。最近的一項研究估計，1999至2011年間，來自中國的進口競爭令美國損失了200萬到240萬個就業崗位。

貿易經濟學家的常見應對是論證，從理論上講，經由崗位培訓以向失敗者傳授新的工作技能，貿易收益足以不只是充分補償他們。這樣一來，每一項重大的貿易立法都附帶相當多的工人培訓措施，同時規定分階段引入新的規範，以允許工人們有時間適應。

但在實踐中，這樣的調整通常都未能實現。美國政府着手實施過47個缺乏協調的聯邦就業再培訓項目(之後整合為大約12個)，此外尚有無數州一級的類似項目。這些項目總的來説未能將大量工人轉移到高技能崗位中。這部分是執行上的失敗，但也是理論上的失敗：什麼樣的培訓能令一位55歲的裝配線工人轉型成為一名計算機程序員或是網頁設計師，這一點並不清楚。常見的貿易理論也未考慮投資的政治經濟學。資本相較於勞工總是有集體行動的優勢，因為它更加集中，更易於協調。這是支持工會制度的早期論據之一，但自1980年代以來，工會制度已遭到嚴重侵蝕。而且，在當今全球化的世界，資本的流動性上升了，依託這種高度的流動性，資本的優勢恰恰在增加。勞動力也變得更具有流動性，但遭到多得多的束縛。僱主可以威脅將企業不只是遷往一個實施工作權利法的州，甚且會遷往一個完全不同的國家，這樣，工會的談判優勢就遭到僱主的迅速削弱。(工作權利法[ right-to-work laws]有利於增進僱主作為管理方的權利而不利於工會，美國有26個州實施此類法規。——譯註)

美國與很多發展中國家間的勞動力成本差別極其巨大，乃至於難以想象何種政策可能最終保護大量低技能就業崗位。或許，甚至特朗普都不相信鞋和襯衫理當依舊在美國製造。過去數十年間，當代世界的每個工業化國家，包括那些更多致力於保護其製造業基礎的國家，如德國和日本，都見證了製造業相對份額的下降。甚至中國自身也開始因工業自動化的實施，以及孟加拉和越南這樣的地方製造成本更低，而正在損失就業崗位。

然而，德國這樣一個國家的經驗顯示，美國尊奉的路線並非不可避免。德國商界精英從不尋求削弱工會的力量;迄今為止，在德國經濟界，工資是通過僱主與工會之間展開談判來確立的，這樣的談判由政府發起。結果是，德國的勞動力成本大約比美國高出25%。但德國依舊保持其世界第三大出口國的地位，並且，其製造業的就業份額儘管在下降，但始終高於美國。不同於法國人和意大利人，德國人不曾尋求通過繁瑣複雜的勞動法來保護現有就業崗位;總理格哈特·施羅德的“2010議程”(Agenda 2010)改革實施後，解僱冗餘工人變得更加容易。但德國通過實施學徒計劃和其他積極有為的勞動力市場干預舉措，在提高工人技能方面投入巨大。德國還想方設法保護該國更多的供應鏈免於被無休止地外包出去，這在其極富傳奇色彩的中小規模企業(Mittelstand)與大型僱主之間建立起了互通有無的渠道。(格哈特·施羅德於 1998 至2005年擔任德國總理。——譯註)

相形之下，在美國，經濟學家和知識分子將製造業經濟向基於服務業的後工業經濟的轉變描繪成一個大勢所趨的過程，甚至是需要歡呼和加速推動的事情。據稱，就像是舊日的無線電天線製造商，製造業工人會改頭換面，成為靈活、外包、非全日制工作的新經濟中的知識工人，在這樣的新經濟中，他們的新技能會令他們掙到更高的工資。然而，儘管偶爾做出姿態，作為一個必要調整步驟的核心環節，兩黨卻均未嚴肅對待這一議程，也未在社會項目方面進行投入：當工人階層竭力進行適應時，此類項目旨在為他們提供緩衝空間。因之，如同數十年前的非洲裔美國人一般，白人工人已孤立無援。

本世紀的第一個十年原本可能結束得非常不同。今天的中國人並未操縱他們的匯率以推動出口;假如有的話，他們近期一直在竭力維持人民幣的價值，為的是阻止資金外流。但他們確實在1997至1998年的亞洲金融危機以及2000至2001年的互聯網泡沫之後的一些年裏操縱過他們的貨幣。當時，作為應對手段，華盛頓若威脅要對中國進口商品徵税，或者實際上徵收了，原本完全行得通。這可能引發風險：假如中國人的回應是不購買美國債務，消費物價就可能攀升，利率就可能上漲。但美國精英沒有嚴肅對待這種可能性，他們擔心那麼做會引發保護主義的災難式下滑效應。結果是，超過兩百萬個工作機會在隨後十年裏喪失。

前進之路?

特朗普或許已抓住美國社會真正的問題所在，這次選舉動盪象徵着改革時刻的到來，但他絕不是利用這一改革時刻的適當人選。你無法單方面徵收關税或者向外包就業崗位的美國跨國公司發起刑事指控，以此來消解五十年的貿易自由化過程。在這一點上，以美國經濟與世界其他地方彼此互聯互通之深，在全球範圍內向保護主義退卻的危險實在太過真實。特朗普廢止奧巴馬醫改的提議可能令數百萬工人階層的美國人失去醫療保險，其減税提議則可能在下一個十年中增加超過十萬億美元的赤字，同時僅僅有益於富人。美國確實需要強大的領導力，但應通過一位能令政府真正有效運轉的制度改革者，而非一位樂意嘲弄既有規則、帶有強烈個人風格的宣傳鼓動家來實現。

縱然如此，假如精英人羣聲稱，他們是真心誠意地關注不平等和工人階層的敗落，那麼他們就有必要重新思考他們在移民、貿易和投資問題上的一些長期立場。一個思想上的挑戰是，看看是否有可能躲開全球化而不傷害到美國和全球經濟，目標是以少量國民總收入換取更高程度的國內收入平等。

顯而易見，有些變革相較於其他變革更可行，而在理論上可行的事項名單中，移民問題居於首位。十多年前，全面的移民改革就已啓動，但出於兩個原因而告失敗。首先，反對者反對進行“赦免”，即給予目前的非法移民獲得公民身份的渠道。但第二方面的原因涉及執行：批評者指出，現行法律未被執行，而且先前的執法承諾未獲信守。

政府可以將1100萬人逐出美國的主張看來極不合理，這些人當中，很多人養育的小孩是美國公民，所以，某種形式的赦免似乎不可避免。但移民問題的批評者是對的，美國在執法方面非常鬆懈。適當的執法所要求的不大會是一堵牆，而是帶有生物識別功能的身份卡之類東西，在法院和警力方面大力投入，此外，最重要的是處罰違反規章的僱主的政治意願。對合法遷徙採取行動，實施嚴厲得多的限制性政策，在經濟上不會是災難性的。這時候需要對現有移民進行某種形式的赦免，以換取真正的作為，即執行新的、更嚴厲的規章。美國在1924年曾如此行事，從某種程度上講，這為這個國家鋪好了邁向1940年代和1950年代平等的黃金時代之路。

不批准《跨太平洋夥伴關係協定》之類現有協議不大會是極度冒險之舉，除此之外，在貿易和投資方面更難於看到前進之路。當代世界正越來越多地湧現經濟民族主義者;華盛頓締造並維持了當代的自由主義國際體系，假如華盛頓開啓逆潮流之舉，極可能觸發一波報復性舉動。美國的跨國公司目前在美國之外坐擁超過兩萬億美元現金流，想辦法遊説這些美國公司將他們的資金抽回國內進行投資，或許可以是行動的第一步。在經濟合作與發展組織(OECD)國家中，美國是企業税率最高的國家之一;大幅削減企業税，同時取消各類繳税補貼和免除，是一項兩黨都可能支持的政策，一些企業自身已就那些補貼和免除進行交涉。

另一項倡議會是大規模重建美國的基礎設施。美國土木工程師學會(American Society of Civil Engineers)估計，到2020年，適當升級美國的基礎設施大約將耗費3.6萬億美元。美國可以在低利率的情況下借債一萬億美元，用來為大型基礎設施建設項目提供資金;這樣的項目或將創造大量就業崗位，同時從長遠來看可以提升美國的生產力。希拉里·克林頓曾建議花費2750億美元進行基礎設施建設，但那個數字太過剋制。

但實現任何一個目標的嘗試都可能不期而遇美國政治體制更慣常可見的功能失調，在這樣的體制下，否決制可以令税制改革抑或基礎設施投資無法進行。對組織完備的利益羣體來講，此等美國式體制令他們太容易阻斷立法併為自身目的而“捕獲”新的倡議。因之，整飭這一體制以減少否決點(veto points)並簡化決策流程，大約會是改革議程本身不可或缺的一部分內容。必要的變革理當包括：取消參議員阻止動議付諸表決，以及習慣性動用冗長演説阻撓議案通過的權利;進行預算授權;就複雜立法進行規劃，形成更小規模、更專業的小組，這樣的小組可以向國會提交條理分明的一攬子方案以供進行直接表決。

何以特朗普和桑德斯的橫空出世可能預示着一個重大的機會，原因在這裏。儘管有這樣那樣的過錯，特朗普仍與共和黨正統派決裂，他們自里根時代以來一直位居主流，主張低税、建立小規模安全網，他們的主張造福於企業遠遠多於這些企業的工人。類似地，桑德斯動員起了來自左翼的不滿，這種不滿自2008年以來明顯一直不知所蹤。

“民粹主義”，是政治精英為普通民眾支持而給他們不喜歡的政策貼上的標籤。何以民主社會的選民應當總是理智地做出選擇，特別是在一個政策選擇極其複雜難解的全球化時代?當然沒有理由。但精英也不總是選擇正確，他們對大眾選擇的拒斥，往往掩蓋了自身立場的肆無忌憚。大眾動員既非內在的惡事，又非天然的善舉;動員大眾可以做出偉大的事情，如同在進步時代和新政時代那樣，但也可能做出可怖的事情，如在1930年代的歐洲那般。美國的政治體制實際上已蒙受切實的衰敗之苦，若非將大眾的憤怒與明智的領導力和良善的政策聯繫起來，這一體制將不會獲得整飭。這一局面的出現，依舊並不太遲。

【作者系美國斯坦福大學弗里曼斯波利國際研究所[FSI]高級研究員。本文原刊於美國《外交事務》雜誌2016年7/8月號，原題：“American Political Decay or Renewal?”。聽橋譯，譯文或有錯漏，祈請方家指正。】