深化結構性改革——中國在G20為世界經濟開出藥方
舉世矚目的二十國集團（G20）領導人峯會昨日在杭州落下帷幕。今年，中國作為主席國，把結構性改革作為此次G20峯會的重要議題之一。
8年前的國際金融危機令全球經濟陷入“低增長困境”，至今仍復蘇乏力。追根溯源，中長期結構性問題是根本原因。
究竟如何破解？貨幣政策刺激效應日漸式微，財政政策在某些國家因財力不足或體制原因無法推動，而中長期的結構性改革不僅為中國經濟健康發展提供了“良方”，也為全球破解結構性難題提供了“中國方案”。
9月5日閉幕的G20，通過了**《二十國集團深化結構性改革議程》，**議程提出對九大結構性改革優先領域。其中包括：
促進貿易和投資開放、推進勞動力市場改革及獲取教育與技能、鼓勵創新、改善基礎設施、促進財政改革、促進競爭並改善商業環境、改善並強化金融體系、增強環境可持續性、促進包容性增長等等。
結構性改革不是口號，更加難得的是，《G20深化結構性改革議程》的重要內容之一是建立一個指標體系，以更好地評估和監測G20成員在結構性改革方面的進展和成效，及其是否足以應對結構性挑戰。
在9月3日二十國集團工商峯會（B20）上，中國國家主席習近平發表主旨演講，“當前，世界經濟在深度調整中曲折復甦，正處於新舊增長動能轉換的關鍵時期。上一輪科技和產業革命提供的動能面臨消退，新一輪增長動能尚在孕育”。
習近平出席2016年二十國集團工商峯會開幕式並發表主旨演講
而財政部副部長朱光耀也在G20峯會新聞中心舉行的發佈會上提出，結構性問題是導致世界經濟復甦緩慢的根本原因，產能過剩已成為全球性的問題。
“在這種情況下，就必須加強貨幣政策、財政政策和結構改革的協同合作。這點已經達成共識，我們期待着領導人的批准，這也將是G20杭州峯會公報的重要亮點。”朱光耀表示。
對此，此前召開的G20財金首腦會議首次提出將貨幣政策、財政政策、結構性改革三大措施綜合應用。而貨幣政策在各國走向窮途末路，不僅未能挽救經濟，反而導致金融不穩定；財政政策鑑於財力及制度原因，在很多國家難以開展。
就連國際貨幣基金組織（IMF）總裁拉加德也表示，為避免世界經濟陷入低增長陷阱，需要採取強有力的政策行動，其中一項就是結構性改革。
此次G20峯會上，推動創新增長，加強跨國互聯互通，提高貿易和投資合作水平，通過提高有效供給催生新的需求，促進世界經濟實現再平衡，都是結構性改革的重要內容。
而在九州證券全球首席經濟學家鄧海清和金融四十人論壇特邀研究員陳曦看來，G20杭州峯會更像是一場“中國經驗分享會”。
在他們看來，中國經濟從2000年之後，大體分為三個階段：第一階段是2001-2007年，以全球化和貿易為主要增長引擎；第二階段是2009-2013年，以基礎設施建設投資為主要增長引擎；第三階段是2014年至今，以結構性改革、創新為主要增長引擎。
中國經濟三個階段的經驗在此次杭州峯會公報中均有充分體現，第三階段的結構性改革和創新更是此次杭州峯會與以往G20峯會的最大區別。
他們表示，在杭州峯會公報的第7點中，首次將結構性改革明確為“關鍵作用”，同時首次提出“重申提振全球需求以支持短期增長的重要性，同時認為必須消除供給側制約，以持續提升勞動生產率，拓展生產的邊界，釋放中長期增長潛力。”
推行結構性改革也受到各國關注。德國總理默克爾近日就在例行視頻專訪中表示，中國首次主辦G20峯會高度重視結構性改革和創新驅動型增長兩大主題，前者無疑將有利於激活民間投資，後者則與經濟數字化息息相關。
中國人民大學重陽金融研究院研究員卞永祖分析稱，對於發達國家來説，首要的是解決龐大的政府債務，降低財政赤字；而對於像中國這樣的發展中國家來説，結構性改革主要在於增加創新能力，加快產業升級，減少對環境的污染和對資源的依賴，並且要提高國民收入水平，做大內需市場，儘快從出口驅動轉變為內需驅動。
在中國，結構性改革成效正在顯現。世界鋼鐵協會發布的鋼鐵統計年度刊物——《世界鋼鐵統計數據2016》顯示，中國粗鋼產量佔全球產量的49.6%。中國正在推進供給側結構性改革，其中一項重要內容就是去產能。
對此，澳大利亞洛伊國際政策研究所G20研究中心項目主任特里斯特拉姆·塞恩斯伯裏也評價稱，中國的供給側改革卓有成效，供給側結構性改革可以幫助解決全球範圍內的鋼鐵產能過剩。
習近平與奧巴馬9月3日在杭州舉行雙邊會晤時達成共識，全球經濟復甦緩慢和市場需求低迷使得包括一些行業產能過剩在內的結構性問題更加嚴重，對貿易和工人產生了負面影響；而鋼鐵和其他行業產能過剩是一個全球性問題，需要集體應對。
中方公佈的成果清單中提到，中美雙方對可能建立的一個全球論壇表示歡迎。該論壇由G20成員和經合組織（OECD）成員積極參加，將其作為交流和分享全球產能動態、政府政策與支持措施信息的合作平台，由OECD秘書處提供協助。
結構性改革不僅僅在中國體現，更重要的是，通過此次G20的成功舉辦，也將全面提升結構性改革在G20框架內的政策地位和引領作用。在中國的力推下，二十國集團深化結構性改革議程正式通過。
結構性改革不是口號，更加難得的是，****《G20深化結構性改革議程》的重要內容之一是建立一個指標體系，以更好地評估和監測G20成員在結構性改革方面的進展和成效，及其是否足以應對結構性挑戰。
“中國已經成為全球結構性改革的引領者。”IMF總裁拉加德説，儘管中國正在經歷的去產能以及經濟轉型有挑戰、很痛苦，但這符合各國廣泛的利益需求，轉型升級將推動中國引領世界經濟前行，讓全世界受益。
鄧海清和陳曦認為，在“貿易保護”和“反全球化”思潮逐漸興起的特殊背景下，**此次G20杭州峯會對貿易和投資的表態有重要的意義。**在杭州峯會公報中，重申反對任何形式的貿易和投資保護主義，重申此前的匯率承諾，包括將避免競爭性貶值和不以競爭性目的來盯住匯率，歡迎設立貿易投資工作組，承諾在2016年底前批准《貿易便利化協定》，核准《二十國集團全球貿易增長戰略》，核准《二十國集團全球投資指導原則》。
**“藥方”開好之後，關鍵是“按時、按量服藥”。**鄧海清和陳曦表示，如果各國並未落實杭州峯會共識，相反在“貨幣寬鬆”和“貿易保護”道路越走越遠，則全球經濟難以實現中長期健康發展。若各國能夠因國施策，重視結構性改革、創新、財政政策，才可能實現世界經濟強勁、可持續、平衡和包容增長。
（翻頁請看二十國集團深化結構性改革議程）
二十國集團深化結構性改革議程
一、前言
結構性改革是二十國集團(G20)的一項重點議題，也是G20實現強勁、可持續、平衡增長目標的關鍵之一。結構性改革是長期增長的重要動力，特別是在與宏觀經濟政策一併使用時，能夠提振信心、促進需求和增長。G20財長和央行行長承諾“各自以及共同使用所有政策工具，包括貨幣、財政和結構性改革政策”以“促進增長，增強信心，維護和增進復甦”。
考慮到結構性改革的關鍵作用，確保成員富有雄心地、有針對性且有效地推進改革十分重要。這也是深化結構性改革議程並作為2016年G20一項重點議題的動因。在此背景下，G20財長和央行行長“承諾進一步加強結構性改革議程，包括提出一系列改革的優先領域和指導原則，為G20各成員推進結構性改革提供參考，並將建立一套指標體系，在考慮國情多樣性的同時，更好地評估和監測各成員結構性改革進展及其是否足以應對結構性挑戰。這一強化的結構性改革議程將納入強勁、可持續、平衡增長框架下的現有工作。”
本文將詳細介紹今年由G20強勁、可持續、平衡增長框架工作組制定的深化結構性改革議程的具體內容。
二、優先領域
G20確定的九大結構性改革優先領域如下：
1. 促進貿易和投資開放
2. 推進勞動力市場改革及獲取教育與技能
3. 鼓勵創新
4. 改善基礎設施
5. 促進財政改革
6. 促進競爭並改善商業環境
7. 改善並強化金融體系
8. 增強環境可持續性
9. 促進包容性增長
值得注意的是，各國結構性改革的優先領域各不相同，應關注與自身改革聯繫最緊密的優先領域。正如國際貨幣基金組織(IMF)在題為《結構性改革框架：優先領域和指導原則》的文件中提到的，要確定結構性改革的優先領域，應首先評估一國結構性政策缺口，以便找出哪些改革最能促進增長。結構性改革的具體選擇和設計必須考慮該國的宏觀經濟環境和優先重點，包括收入水平、所處的經濟週期以及政策空間。
三、指導原則
九大優先領域下的具體指導原則如下：
(一)促進貿易和投資開放的指導原則
1. 減少關税和非關税貿易壁壘
2. 減少對外國直接投資的壁壘和限制
3. 實施貿易便利化措施以降低邊境成本
4. 適當減少貿易和投資的邊境後限制，促進更廣泛的跨境協調
5. 通過多邊、諸邊和雙邊協議最小化對第三方的歧視性措施，減少貿易和投資壁壘
(二)推進勞動力市場改革及獲取教育與技能的指導原則
1. 減少對低參與率羣體的勞動參與障礙，如女性、青年和老年工人
2. 擴大並改善積極勞動力市場政策的有效性
3. 從保護工作崗位向保護工人進行再平衡，降低勞動力市場的二元性和不規範性
4. 改善職業教育、職業培訓、高等教育和技能培訓與再培訓的普及與效率
5. 通過提高早期幼兒教育、基礎教育和中等教育的普及性與質量來改善教育產出
6. 推動創造高質量的就業崗位，提高勞動生產率
(三)鼓勵創新的指導原則
1. 確保並維持研發支出
2. 提高研發及創新支持政策的有效性和效率
3. 增強研究機構/大學與產業界的合作
4. 加強國際研究合作
5. 提高早期風險投資的可得性
(四)改善基礎設施的指導原則
1. 提高公共基礎設施投資質量(同時確保基礎設施及其維護所需的充足資金)，並通過包括政府和社會資本合作在內的方式促進私人部門參與
2. 提高基礎設施項目的監管審批效率，同時確保投標過程透明
3. 促進在公共基礎設施項目中使用成本收益及“物有所值”分析，可採用多標準分析作為補充
4. 減少機構投資者長期投資融資的制度障礙和監管障礙，並推廣新的融資工具，同時確保財務穩定
(五)促進財政改革的指導原則
1. 通過增長友好型税收/繳費和支出措施的支持，推動可持續的、全面的社會保障項目
2. 拓寬税基，並逐步消除低效的税收支出
3. 確定增長友好型支出的重點，保持生產性公共投資並提高支出效率
4. 提高税款徵收的透明度和效率
5. 改善公共行政管理及公共服務供給的效率
6. 加強財政框架、規則和制度的作用
7. 重點打擊騙税和逃税
(六)促進競爭並改善商業環境的指導原則
1. 強化競爭法律及落實
2. 減少開辦企業和擴大經營的行政及法律障礙
3. 促進公平的市場競爭
4. 實施高效的破產程序
5. 減少妨礙競爭的限制性規定，減少額外的監管合規負擔，並對監管政策進行有效監督
6. 加強法治，提高司法效率，打擊腐敗
(七)改善並強化金融體系的指導原則
1. 確保金融穩定
2. 支持增長，加強競爭和創新，同時保持審慎目標
3. 確保有利於市場融資的制度框架，同時確保金融穩定並保護投資者
4. 改善並強化傳統銀行融資和創新融資渠道，同時確保金融穩定
5. 防範金融機構活動的內生系統性風險，強化宏觀審慎政策框架
(八)增強環境可持續性的指導原則
1. 推廣市場機制以減少污染並提高資源效率
2. 促進清潔和可再生能源以及氣候適應性基礎設施的發展
3. 推動與環境有關的創新的開發及運用
4. 提高能源效率
(九)促進包容性增長的指導原則
1. 通過降低就業壁壘以及改善教育和培訓產出，改善機會平等
2. 擴大學前、初等教育和中等教育的覆蓋面並提高效率
3. 以增長和就業友好的方式開展有針對性的、設計完善的社會轉移支付及收入再分配計劃
4. 促進普惠金融和金融知識普及
5. 減少性別平等障礙，特別是在教育、就業和創業領域
6. 採取措施減少某些促增長政策對不平等問題可能造成的負面影響
正如經濟合作與發展組織(OECD)所概括的，這些原則為G20成員在各優先領域下考慮開展改革提供了有用的高級別指導。需要注意的是，這些指導原則是在自願基礎上加以使用。這些原則不具有約束性及規範性，因為它們未必適用於所有準備在九大優先領域實施改革的國家。G20成員們認識到，在特定優先領域下開展改革時，應在不同的指導原則之間保持平衡。
G20成員可使用優先領域和指導原則引導開展政策改革，包括用於更新增長戰略。2016年，我們鼓勵G20成員自願運用九大優先領域，在本國增長戰略中探討使用新的結構性改革政策。
四、量化框架：指標體系
如前文所述，《G20深化結構性改革議程》的重要內容之一是建立一個指標體系,以更好地評估和監測G20成員在結構性改革方面的進展和成效，及其是否足以應對結構性挑戰。經過廣泛討論，並在國際組織特別是OECD的支持下，增長框架工作組就量化框架下一套共同的核心指標達成共識。這些核心指標旨在與《G20問責評估報告》以及IMF根據《G20衡量過度外部失衡的參考性指南》起草的《可持續性評估報告更新》中已使用的指標相互補充，避免彼此重複。
OECD和世界銀行關於上述指標的更多説明見附件(略)。
指標體系將在今後不斷調整以使之更加全面，特別是將納入更多指標以覆蓋其他優先領域。
關於數據來源，這些指標只使用已公開可得數據。在多數情況下，數據將主要來源於國際組織。當國際組織數據與國別數據存在明顯差別或有較大數據缺口時，國際組織將與G20成員進行協商。個別情況下，如果國際組織沒有某成員在某個指標上的數據，該成員可提出有數據來源的其他指標進行代替。成員提出的建議替代指標應適於對優先領域進行評估，且可能需同國際組織就該指標與原指標的總體可比性進行討論。
指標的使用
如前所述，建立指標體系的主要目的是對G20在結構性改革領域的進展及其是否足以應對結構性挑戰進行評估和監測。在此背景下，OECD將在吸收其他國際組織意見的基礎上準備一份技術報告，利用這套共同指標協助評估G20在九大優先領域的進展和挑戰。報告內容主要分兩部分：
1. 使用相關指標評估G20整體在優先領域的改革情況，對於不存在各方一致認可指標的優先領域，將補充使用公開可得的其他信息進行評估。
2. 使用“儀表板”(Dashboard)方法對各國指標進行解讀。
G20增長戰略，包括同行審議，以及OECD技術報告的有關信息將視情納入《G20問責評估報告》。包含國別系列指標圖表的“儀表板”可作為《G20問責評估報告》的附件。這些圖表將展示成員在一段時間內各項指標的變化。
從2017年起，OECD將每兩年準備一份技術報告，與IMF根據《G20衡量過度外部失衡的參考性指南》起草的《可持續性報告更新》保持同步。各指標的數據將以2016年為基準，並將用於2017年及之後的技術報告中。
需要注意的是，在討論指標分析結果時，還應反映各國國情。我們也認識到，並非所有國家都會同時在所有優先領域開展改革。指標將以“儀表板”方式呈現，但其意圖並非用於跨國比較，而是展示各成員在國別層面的進展。
此外，各成員也可以在制定本國增長戰略及開展同行審議過程中，自行選擇使用其他的政策指標和產出指標，就改革對促增長的預期效果開展自我量化評估，以強化對結構性政策挑戰的分析和對改革進展的監測。對於這類指標，各成員可自行選擇數據來源。
五、結論
結構性改革對提高生產率和潛在產出、促進包容性增長具有重要作用。《G20深化結構性改革議程》涵蓋了改革的優先領域、指導原則和指標體系，展示了G20對有效、有力實施結構性改革的承諾，也是G20促進強勁、可持續、平衡增長努力的一部分。加大對結構性改革的重視將有助於提高潛在增長，使G20經濟體更具創新性、強勁、有韌性。
增長框架工作組將尋求機會繼續完善《G20深化結構性改革議程》。《G20深化結構性改革議程》將納入增長框架工作組現有工作中，作為幫助評估各成員國結構性改革努力的一項工具。在2016年的基礎上，今後可能將可能加入其他政策指標和產出指標以強化現有指標體系。此外，增長框架工作組還將繼續視情探討運用指標體系的其他途徑，以充實對各國所面臨結構性挑戰的分析，並監測結構性改革的實施進展。