朱雲漢：東亞國家和地區的政體合法性比較

**【**中國主辦的杭州G20峯會剛剛閉幕，老撾首都萬象立刻就迎來了另一次重量級國際會議——東亞系列峯會（包括東盟峯會、東盟10+1會議、東盟10+3會議、東亞峯會）。東亞許多國家的政治體制獨具特色，往往受到外界的誤讀。外部勢力在對東亞事務指指點點時，也經常從“民主”“合法性”等角度旁敲側擊。

本文展現了台灣大學政治系教授、台灣“中央研究院”院士朱雲漢近年相關工作的成果，系朱教授在華南理工大學公共政策研究院（IPP）和聯合國教科文組織聯合舉辦的IPP國際學術研討會的主題演講。】

合法性在政治學中是一個非常核心的一個概念。很多學者都承認要在當代社會里面支持一個政治體制，使它能夠存活，能夠穩定地運作，合法性是一個必要的條件。因為反過來講，缺乏合法性的政治體系是很難實施有效的統治的，政治秩序也很難長期穩定，只要碰到比較大的外部壓力和內部困難就有翻覆的可能性。尤其是在當代社會，普遍在社會中建構的政治權威都是在所謂主權在民的原則之下，所以它就需要獲得廣大人民普遍的接納甚至擁護，否則它的合法性一定會面臨根本性的挑戰。

所以基本上講，合法性對於有效的治理是一個不可欠缺的條件，如果一個公共權威沒有辦法得到人民的自覺自願服從，它的治理成本就會非常高。

朱雲漢教授在2016年IPP國際會議上做主題演講

政治學對於合法性問題的研究可以説有兩個大的範疇，一個是規範性的範疇，一個是經驗性範疇。規範性的分析是處於哲學和政治理論的層面，它探討合法性的哲學或道德基礎，通常會爭論哪一種政治體制應該享有更高的或者最起碼的合法性。而經驗性分析的角度就相當不同，它是去探討和收集資料，關於真實世界中不同形態的政體實際上享有多大合法性，也就是一般民眾的認知上或者態度上對它的支持的程度。

另外，經驗性分析也會設法找出什麼樣的因素影響公民認為政體合法性的高低。這是我們這個研究計劃主要探討的課題，我們並不是探討規範性的合法性問題，而是做經驗性的分析，這兩個之間有很多可以相互借鑑的地方。經常我們在做經驗性分析的時候，需要有一些假設，需要一些理論的引導，規範性的分析往往可以提供我們很多重要的線索，作為進行經驗性分析的一個重要的參考依據。

這就是我要跟各位介紹的，我過去16年來所主持的、現在還在持續進行的、亞洲的大規模的對民眾政治態度和價值觀的跨國比較研究，這是我們網站的地址（http://www.asianbarometer.org/），上面有很多相關的資訊，而且過去所收集的資料，基本上在一年半後都會公佈，所有的數據各界人士都可以使用，而且是免費的。我們這個數據在亞洲覆蓋了14個國家和地區，幾乎涵蓋了絕大多數東亞國家。同時，我們也覆蓋了中國大陸地區。我們這個資料在全世界使用的人非常多，現在有將近3000多位學生和研究生都使用過這個資料，而且實際上的數據可能超過了這個統計。

基本上我們説在西方的政治學的脈絡裏面，還有所謂的非西方世界，其政治哲學、政治理論大概都會觸及到合法性的問題。我們説以西方的傳統來看，從西方羅馬時期，柏拉圖到但丁都有相關的理論，近代西方是代議民主理論——天賦人權、主權在民、有限政府、政治平等，以及代議制度；還有馬克思主義——國家為階級鬥爭場域、無產階級專政或資產階級專政。傳統中國儒家學説有民本思想——天命與民意合一，天聽自我民聽、得民心者得天下。在具體的實踐上它也提供非常清晰的指引，就是要德治和實行仁政。在伊斯蘭文明裏面也有關於政體合法性的一些論述。由於時間關係，我就不再詳細介紹。

近代以來，馬克思·韋伯（Max Weber）歸納出合法統治形式的三種基礎，即：基於傳統、基於魅力領袖(charisma)的豐功偉業、基於合法理性 (legal-rational)。但相對來講它涵蓋的範圍太大，也可以説比較空泛，沒有辦法細分當前社會里面各種不同的政體、不同的運作形態。

自從福山提出“歷史終結論”之後，當代政體合法性經驗性研究的焦點是圍繞着“歷史終結論”引發的爭論。**西方式“自由民主”是否為人類政治文明的最高型態，以及所有人類社會政治發展的必然終點？自由民主政體的合法性是否超越任何其他形式的政體？**當然這些我們可以做理論的探討，但是經驗層面的分析也很重要，我們今天就要跟各位介紹這樣一種分析途徑。

在亞洲的範圍來看，如果借用Larry Diamon的分類，它把亞洲政體分為4個大類，這四個大類是從兩個面相上來做區分。一個是自由權保障的高低，當然這個劃分比較粗糙。另外一個是政治競爭開放性的高低，一般所謂開放性和競爭性，大概就是指普選和多黨競爭。如果自由權保障高、競爭開放、多黨普選都具備的就叫做自由民主體制，包括日本、台灣地區和蒙古。菲律賓屬於政治競爭雖然開放，但是自由權保障不足的。中國大陸和越南通常會被歸為一黨威權體制，因為屬於自由權保障相對低，政治競爭開放度也比較低的。

如果按照當前的西方有關政體合法性的爭論，你會預期自由民主體制的合法性應該是最高的，一黨威權體制的合法性可能是最低的，選舉民主體制和選舉威權體制，就像新加坡和馬來西亞這一類，應該是介乎在自由民主體制跟一黨威權體制之間。

那麼接下來我們就看一下經驗上的數據。我們最近連續有兩波調查都納入了政體合法性的議題，一次是2010—2012年的調查，覆蓋13個地區和國家，還有一波是剛剛才完成的，2014—2015年，除了原來的13個國家和地區還包括緬甸，所以總共有14個國家和地區。我們怎麼去測量政體合法性呢？我們基本上參考伊斯頓（David Esaston）對於政治支持所開展的架構。他認為政治支持可以分為三個層次，第一個是對體系的支持，也就是對國家這個層次，對政治社羣這個層次的支持；第二個是對政體的支持；第三個是對當權者的支持。可以説如果從這個角度來看，所謂政體的合法性其實就是David Esaston所説的第二層次，就是對政體的支持。

為了測量這個概念，我們把對政體的支持用四個面相來試圖捕捉它，瞭解公民心目中怎麼看待這個政體。**我們把它稱之為認同的合法性、相對優越合法性、效能合法性以及忠誠合法性。認同合法性是基於價值信念而擁護的；相對優越合法性是認為這個體制比其他體制更好；效能合法性是相信這個體制能解決國家面臨的問題；忠誠合法性是即使這個體制有問題或缺點也不會背棄。**根據這樣測量的策略，我們收集了相關的數據。

首先看認同合法性，在華人世界，我們使用的題目是：“整體而言，我以我們的政治制度為榮”。

上圖是2010到2011年收集的資料，從這些資料大家可以看出，非常令人驚訝的，包括我們自己一開始也非常驚訝，被歸為自由民主的體制，在這個題目上它的政體合法性是非常低的，很少有日本的公民以這個制度為榮。最高的是越南，而且越南的強度是非常強，非常同意佔了將近50%，強度還要超過中國大陸。中國大陸也比較高，但並不是最高的，事實上有好個國家都比中國大陸要高，包括柬埔寨、馬來西亞、新加坡，還有泰國。而且日本的強度還不如所謂的選舉威權體制。在完成民主化裏面，只有印尼在這個基礎上的合法性水平是比較高的。

再看2014—2015年的研究，變化也非常有趣，這裏面名列前茅的或者合法性程度比較低的，大致上的位置沒有什麼太大的變化。不過日本這幾年在安倍政權之下，它的政治體制獲得的認同在改善之中，名次提高了不少。中國大陸從2011年到2015年已經有點下滑，當然整體水準還是在比較前面的。另外出現明顯下滑的是柬埔寨。

再看相對優越合法性，它的題目是“與其他國家的政治制度相比，我寧願在我國的政治制度下生活”。這個其實是對一個政體支持最起碼的層次，就這方面而然，東亞地區當然普遍來講都比較高，最高的是泰國、馬來西亞、新加坡和越南。在這個基礎上新加坡的政體合法性非常突出。近兩年的變化跟認同合法性的變化差不多，柬埔寨有明顯的下滑，中國大陸稍微有一點點下滑，但是基本上維持比較高的水平。

第三個是效能合法性，題目是“從長遠來看，我們的政治制度能解決我國面臨的主要問題”。當然在這個問題上我們可以看出來，這些選舉威權體制，以及越南和中國大陸都是屬於比較高的，台灣地區跟日本、韓國都比較偏低。這個變化在過去4、5年之間起伏不大。

這兩波調查之間的區別，日本這邊有明顯的上揚，我想這也表現在其他幾個指標。明顯下滑的也是柬埔寨，中國大陸這五年之間也出現了變化，就效能合法性來講有下降的趨勢，但是就平均水平在這個地區還是處於中上水平的。

最後看一下忠誠合法性，題目是“即使我們政治制度有這樣那樣的問題，人民也應當支持”。就這個基礎來看，我們説大致上的趨勢是差不多的，不過比較明顯的是香港、韓國和日本，在忠誠的合法性指標上是相當薄弱的，仍舊是威權的選舉體制得分是最高的，中國大陸也是偏高，但並不是名列前茅。

如果就兩波調查之間來做比較，基本上的變化跟前面幾個指標差不多，日本這五年來有上升，中國大陸微微下滑，最大明顯的滑落出現在柬埔寨。

我們把上面這四個基礎轉換為綜合性的指標，技術性的細節這裏沒辦法多介紹。這個尺度是從負1到正1，標準化之後的尺度，你可以看出進入到所謂負的國家或地區有菲律賓、蒙古、台灣、韓國和日本。這意味着什麼？意味着其一半以上的人口平均在5個指標上是不支持該國或地區的，這裏面可以看出越南一枝獨秀，中國大陸在整個東亞排到第5或第6。第三波和第四波調查有稍微的變化，日本從一個非常低的合法性慢慢有回升的趨勢，下跌最明顯是柬埔寨，其他地區有的上揚，有的持平，像越南持平，新加坡略有上升的趨勢。這是我們在整體這個地區的發現。

這裏面出現一個非常令人疑惑的問題，如果利用美國“自由之家（Freedom House）”對一些國家自由民主程度做的評比，將其作為一個指標，另外在我們剛談的綜合指標上的合法性的高低，這個中間畫一個分佈圖的話，你會發現它出現一個反向的關係，就是Freedom House分數越高（分數越高越不自由）的合法性越高，Freedom House分數越低的合法性越低，這個現象可以説是非常具有挑戰性的。要怎樣去理解它？

如果是西方媒體看到這個數據，第一個反應就是説這個資料沒有意義，因為很多不自由國家人們可能也不能很真實地表達其看法，或者這些國家沒有新聞自由，公民沒有太多渠道可以得到批評的、反對的意見等等。我認為這個解釋當然不能説不重要，它是一個解釋來源，但是如果我們真的相信這是唯一，而且是主要的造成這些不同體制合法性差異的因素，**我覺得我們就太低估了這些西方認為不民主的國家維持其政體合法性的其他重要的條件，**實際上這個問題我認為並不能很簡單輕易把它帶過，把它甩到一邊，事實上它值得我們進行深度的探討。更何況這樣一種説法也無法解釋為什麼在東亞一些已經民主化的國家，像韓國和日本，其政體合法性在我們指標上顯露出那樣的虛弱和蒼白，所以這個問題事實上並沒有獲得合理的解釋。

另外，我們可以從幾個角度來分析為什麼很多東亞國家的民眾，雖然它的政體，很多專家或者媒體都認為不是民主的，照理説不應該有那麼高的政體合法性，可其經驗性的合法性卻那麼高。首先我們要回答一個問題，**其實一個政體是不是民主，專家的看法跟一般民眾的看法未必是一樣的，反而往往有很大的落差。**比如説我們問東亞各國的民眾，如果我們這邊有一把尺，從1—10，1是完全不民主，10是完全民主，你會把自己的國家當前的政治體制擺在哪裏？

如果我們用這把尺度量，我們可以看到，比如説新加坡的公民平均起來認為其國家是7，也就是它已經是民主，雖然還不是接近完全的民主，這是新加坡的民眾給其國家的體制一個平均的評定，這個評定顯然跟Freedom House是不一樣的，也跟很多一般研究這個問題的學者的評定有非常大的區別。而日本的民眾只給其國家6.02的分數，也就是説他們會覺得他們國家的民主，不管外面的人説有多好，他們認為離完全民眾還有很大的距離，即才剛剛到及格邊緣。這裏面可以看出很大的落差。而越南民眾居然會認為自己的體制非常民主，而且在整個區域裏面是最高的，這跟它的政體合法性指標那麼高是非常吻合的。

這就產生很大的疑惑，為什麼專家的看法跟一般民眾的看法會有那麼大的落差？**要回答這個問題，我們要進一步探討到底東亞民眾怎麼理解，怎麼去看待什麼是民主？**這個問題很關鍵，因為民主這個詞已經變成當代話語權裏面最核心的字眼，任何的政體不管實際上怎麼樣都會宣傳自己是民主的，而且民主原則沒有一個統治者會加以排斥或者批判。