《習近平復興中國》：四個全面，國家治理現代化的戰略佈局

2014年12月14日，習近平在江蘇考察工作時第一次提出了“四個全面”——全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。

從“一個全面”發展為“四個全面”，中共用了12年。最早是在2002年中共十六大報告中提出了“一個全面”，即“全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”；2012年的十八大報告從“一個全面”升級為“兩個全面”：全面建成小康社會和全面深化改革開放，一個是目標，一個是手段。2014年的十八屆四中全會通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步擴展為“三個全面”。一個月後，習近平在江蘇考察時又提出了第四個全面，即“全面從嚴治黨”，從而進一步明確了全面深化改革的制度保障（法治）和領導力量（中國共產黨）。沒有黨的領導，改革可能偏離方向，可能經不起驚濤駭浪；沒有法治，改革可能變成瞎折騰，即使改對了也可能只是曇花一現，改革成果無法制度化。

“四個全面”的定位也有一個發展過程。最初，這“四個全面”是作為全面完成十八大提出的任務、要求以及當前黨和國家事業發展中必須解決好的主要矛盾提出來的，後來才將其定位為“戰略佈局”。

戰略佈局問題始終是中共治國理政的一個重大理論和實踐問題。習近平認為：“戰略問題是一個政黨、一個國家的根本性問題。戰略上判斷得準確，戰略上謀劃得科學，戰略上贏得了主動，黨和人民事業就大有希望。”改革開放以來，中共對其戰略佈局有過三次權威表述。

第一次是在1986年9月中共十二屆六中全會上：“社會主義現代化建設的總體佈局是：以經濟建設為中心，堅定不移地進行經濟體制改革，堅定不移地進行政治體制改革，堅定不移地加強精神文明建設，並且使這幾個方面相互配合、相互促進。”

第二次是2012年11月17日，習近平在十八屆中央政治局首次集體學習時強調，“要深刻領會建設中國特色社會主義的總依據、總佈局、總任務”，“總依據是社會主義初級階段，總佈局是‘五位一體’，總任務是實現社會主義現代化和中華民族偉大復興”。

第三次是2015年2月2日，習近平在省部級主要領導幹部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上首次把“四個全面”定位為中共的戰略佈局，並強調其內在聯繫：“這個戰略佈局，既有戰略目標，也有戰略舉措”，“全面建成小康社會是我們的戰略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰略舉措”。

如果我們用一句話來表述“四個全面”的話，可以説這個戰略佈局的基本構想是：中國共產黨領導中國人民，在法治框架下通過全面深化改革實現全面建成小康社會的戰略目標。如果打個比方的話，全面深化改革就是要建設一架性能良好的大飛機，這架飛機的目的地是全面小康社會，這架飛機上的乘客就是全體中國人民，他們要想安全抵達目的地必須具備兩個條件：一是要有一支經驗豐富、技術過硬的機組成員隊伍；二是要有完備的飛行保障系統，如飛機場、地勤、雷達通訊等，全面從嚴治黨要打造的就是機組成員，全面依法治國要建設的就是飛行保障系統。

全面建成小康社會

“全面建成小康社會”是中共現階段的戰略目標，它體現了中共以人為本、致力於讓全體中國人民共享改革發展成果的價值觀，也體現了中共立足傳統、面向未來的文明自覺。

“小康”是一個地地道道的中文詞，它出自中國古代典籍《禮記·禮運》。在中國傳統思想中，“小康”社會理想意味着各項制度健全合理、人民豐衣足食、社會穩定安寧。

2014年9月24日，在紀念孔子誕辰2565週年國際學術研討會上，習近平明確指出，小康“是中華民族自古以來追求的理想社會狀態。使用‘小康’這個概念來確立中國的發展目標，既符合中國發展實際，也容易得到最廣大人民理解和支持”。

“全面建成小康社會”的戰略目標有一個逐步完善的過程。1979年，鄧小平在會見日本首相大平正芳時用“小康”來表述四個現代化所要達到的水準，將“小康”概念注入現代化的框架之中：“我們要實現的四個現代化，是中國式的四個現代化”，“不是像你們那樣的現代化的概念，而是‘小康之家’”，鄧小平當時設想，中國在20世紀末達到人均1000美元，這個水平“同西方來比，也還是很落後的。所以，我只能説，中國到那時也還是一個小康的狀態”。這可能是中共第一次明確提出“小康社會”這個概念，但此時鄧小平腦海中的小康主要還是以經濟指標來衡量的，還不具備中共今天所講的“小康社會”的豐富內涵。

2002年中共十六大，第一次提出“全面建設小康社會”，即“要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”。“小康社會”從鄧小平時代的1.0版本升級為2.0版本。5年後，在2007年的十七大報告中將“全面建設小康社會”改為“全面建成小康社會”。

2012年的十八大報告則在十七大基礎上進一步完善，將“小康社會”升級為3.0版本。全面建成小康社會之“全面”，由新世紀之初的三個文明協調發展，擴展為包括和諧社會、生態文明在內的“五位一體”協調發展。而且，在具體內容上與十七大報告相比，十八大對五個方面的各項指標和要求都更高，也更全面。例如，在經濟指標中，不僅強調國民生產總值要比2010年翻一番，而且增加了一項硬指標，就是“城鄉居民人均收入”要比2010年翻一番，這項指標更能體現以人為本的思想和共享發展的理念。十八大報告單列一章來論述政治體制改革，表明了中共推進政治體制改革的決心。習近平在十八屆中央政治局常委會見中外記者的講話和中央政治局第一次集體學習時都強調，經過30多年的改革和發展，人民羣眾對權利保障和政治參與的需求不斷增長，滿足人民羣眾這些方面的需求應該成為今後施政的一個重點。

十八大以後，“全面建成小康社會”開始進入倒計時。倒計時也就意味着必須在2020年實現小康社會的各項指標。形勢不等人，習近平特別強調要補短板，尤其是農村和貧困人口這兩塊短板。

習近平非常關注農村發展和農民生活，在地方任職期間，他經常深入基層，和農民同吃同住，瞭解農民的所思所想，瞭解農村發展面臨的問題。在2000年前後他還先後出版過三本農業方面的著作，探討中國農業現代化的道路。當選為總書記後，習近平多次強調，“小康不小康，關鍵看老鄉”，農村是全面建成小康社會的短板，“全面建成小康社會，最艱鉅最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區，沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”。“我們不能一邊宣佈實現了全面建成小康社會目標，另一邊還有幾千萬人口生活在扶貧標準線以下。如果是那樣，就既影響人民羣眾對全面建成小康社會的滿意度，也影響國際社會對全面建成小康社會的認可度”。

全面深化改革

中共十八大以來最為外界矚目的一是大力反腐，二是一攬子改革計劃。2013年11月，中共十八屆三中全會召開，通過全面深化改革的重大決定。此輪改革的決心之大、規模之宏偉都是罕見的。新加坡《聯合早報》評論道：“環顧當今世界，各國都在改革，尤其是近年來深陷債務危機、金融危機和經濟停滯泥潭的西方各國，從美國到英國，從法國、意大利到日本，其政治領導人也無一不在大力呼籲改革、推動改革。但可以説，沒有任何一個國家能夠像當今中國這樣，以一種説到做到、只爭朝夕的方式全面推進改革進程”，“這就是中國特色的、以政治自主性為保障的全面深化改革。‘習式改革’對整個世界都有正面示範效應”。

全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。前一句講改革總目標的根本性質和方向，揭示治理體系和治理能力的現代化是有原則有前提的，絕不能把現代化理解為西方化；後一句講改革總目標的實現形式和基本途徑，説明完善和發展中國特色社會主義制度不是一句空話，而是有具體要求和具體落點的。

十八屆三中全會提出的全面深化改革，覆蓋了“5+1+1”的廣泛領域，即經濟、政治、文化、社會、生態文明“五位一體”的改革，加上黨自身的改革，以及國防和軍隊改革。整個改革涉及60個方面任務，336項具體改革措施，覆蓋領域如此之廣，這在中共歷次有關改革的全會《決定》中還是第一次。而且，從隨後的實踐來看，各個領域的改革，包括軍隊改革的力度之大超出人們的預料。

當然，中共在全面深化改革之時，並不是説沒有重點。實際上，自改革開放以來，中共的改革是有計劃、有步驟逐步展開的。總體來講，改革分三步走：經濟體制改革，社會體制改革，政治體制改革。從1978年到2003年的25年，以經濟體制改革為重點，着重建設社會主義市場經濟體制，實現了從高度集中的計劃經濟體制向充滿活力的社會主義市場經濟體制的轉變。2003年，中共十六屆三中全會通過《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，宣告中國社會主義市場經濟體制框架基本確立，第一階段改革目標基本達到。就在這次全會上，中共提出科學發展觀，強調以人為本，全面、協調、可持續發展，標誌着改革開放進入以社會體制改革和社會建設為重點的第二階段。這一階段需要15到20年時間，十八大以來提出全面建成小康社會就是要完成這一歷史性任務，在中共成立100週年之際，完成社會體制改革。

這並不是説以經濟體制改革為重點的第一階段就沒有社會體制改革或政治體制改革，在以社會體制改革為重點的第二階段就沒有經濟體制改革或政治體制改革，而是説在不同階段的重心有所側重。事實上，在任何一個階段，三種改革都不同程度存在。在現階段，儘管是以社會體制改革為重心，但是經濟體制改革仍在進一步深化，同時政治體制改革也在有序展開。

在經濟領域，此輪深化改革的目標是“使市場在資源配置中起決定性作用”，核心議題是處理好政府和市場的關係。這一方面需要從廣度和深度上推進市場化改革，推動政府轉型，解決政府對資源的直接配置過多、對微觀經濟活動干預過多和審批過多等問題，推動政府做好原來缺位和不到位的工作；另一方面也要明確市場在資源配置中起決定性作用的適用範圍。市場在資源配置中起決定性作用主要適用於經濟領域，並不適用於政治、文化和社會等領域，雖然在文化社會等領域中的部分產業也需要善於利用市場機制創造供給，滿足人們不同層次、多樣化的需求。但是，文化社會等領域有不少公共服務的部分，比如，義務教育、公共文化服務、基本醫療衞生服務、居民的基礎養老等等是不能夠由市場來起決定性作用的。

在社會領域，改革的目標是創新社會治理體制，形成政府、企業、社會共治局面。其核心議題是處理好政府與社會的關係，以及市場與社會的關係，弄清楚哪些社會事務需要政府、市場和社會共同承擔，哪些需要各自分擔。具體言之，有三個方面的任務：第一，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活；深化教育、住房、醫療體制改革，推翻新的“三座大山”；擴大就業，形成合理公平的分配格局；建立良好的生活環境，保障空氣新鮮、水源清潔、食品安全。第二，構建合理的社會結構，逐步從目前的倒“丁”字型社會向“橄欖型”社會過渡。第三，培育社會，推動社會自身的發展。一方面建設服務型政府，另一方面培育社會組織。在此基礎上，加強政府與社會組織的合作，鼓勵社會組織承擔更多的公共服務，營造官民共治的社會治理格局。

在政治領域，本輪改革有兩大亮點：一是加快轉變政府職能，簡政放權力度空前，“權力清單”和“負面清單”，一正一反，釐清政府權力的邊界。二是加強民主政治建設，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展，構建程序合理、環節完整的協商民主體系。

全面依法治國

2014年10月20日，中共十八屆四中全會歷史上第一次將“全面依法治國”作為中央全會的主題，全會部署的法治領域改革共提出190項重要舉措，涉及改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各領域。

在中共看來，全面深化改革和全面依法治國如鳥之雙翼，車之兩輪。

法治為全面深化改革保駕護航。2014年10月，習近平在中共十八屆四中全會第二次全體會議上指出：必須“依靠法治解決各種社會矛盾和問題，確保我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序”。30多年的改革以飛奔的速度迅速跑完了西方國家幾百年才走完的路，急劇的社會變遷也帶來了劇烈的社會衝突和價值觀的混亂，信仰缺失、道德滑坡不僅需要通過文化建設來修復，還需要通過法治來重建人與人之間的信任、防止政府權威的流失，為改革創造一個穩定的環境。相比之下，“一些國家雖然也一度快速發展，但並沒有順利邁進現代化的門檻，而是陷入了這樣或那樣的‘陷阱’”，“在很大程度上與法治不彰有關”。

鄧小平曾有一句名言：“中國的改革開放是摸着石頭過河”。這意味着改革是一個不斷試錯的過程，法治的作用就在於及時糾錯，以防止出現全局性、長期性的失誤。如果説改革有成本，法治則可最大限度降低改革的成本；如果説改革有風險，法治就是管控風險的不二法門。

改革與法治之間的動態平衡。2015年2月，習近平在省部級主要領導幹部專題研討班上對改革與法治的關係進行了論述：“一種觀點認為，改革就是要衝破法律的禁區，現在法律的條條框框妨礙和遲滯了改革，改革要上路、法律要讓路。另一種觀點則認為，法律就是要保持穩定性、權威性、適當的滯後性，法律很難引領改革。這兩種看法都是不全面的”，正確的做法應該是，“在法治下推進改革，在改革中完善法治”。

改革與法治之間的動態平衡有兩個方面的要求。一是“改革要於法有據”。任何個人或組織包括中國共產黨在內，都要遵守憲法和法律，都必須自覺把法治放在至高無上的位置，按照法治的要求和程序推進改革，使改革有法可依、循序漸進。

有人認為，“改革要上路，法律要讓路”，“不突破法律，就沒有創新”，主張改革不能受制於法律和法治。他們甚至舉出現實生活中的諸多例子，説明中國的改革就是一個違法式的改革，比如當年安徽鳳陽小崗村的農民搞“大包乾”，就是冒着生命危險才闖出了中國農村改革之路。但是，這些人可能忘記了，當時的中國沒有什麼法律可言，有法律的話，大部分也是舊法，起阻礙作用、不能用。所以，鄧小平強調要通過改革趕快補上法律缺口的課。截至十八屆四中全會召開，已制定現行有效法律242件、行政法規737件、地方性法規8500多件、自治條例和單行條例800多件。“有法可依”的問題已經解決。如果説過去是“先改革、後立法，以改革推進法治”，那麼，現在應該是“先立法、後改革，以法治推進改革”。如何推進？習近平説：“要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規範、保障改革的作用”，“對不適應改革要求的法律法規，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的‘絆馬索’”。

二是要將改革成果以法治的方式確定下來。改革開放之初，鄧小平在總結“文革”的沉痛教訓時就明確指出，“必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。這裏講的制度化、法律化，實際就是法治化的問題。而在習近平看來，“改革開放只有進行時沒有完成時”。這意味着中國將長期處在不斷深化改革的進程中。全面深化改革不僅需要“破”，更需要“立”。改革的成果需要法治來維護。正如習近平所説的那樣，“對實踐已經證明比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，要儘快上升為法律”。只有這樣，才能保護改革成果，使制度創新不因領導人的變更而“人走茶涼”。

全面從嚴治黨

中共是一個有着90多年曆史的大黨老黨，歷來重視從嚴治黨。十八大以來提出“全面從嚴治黨”，既契合了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國對加強黨的領導和黨的建設的迫切要求，也體現了中共在面臨長期、複雜、嚴峻的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗這“四大考驗”，面臨更加尖鋭的精神懈怠危險、能力不足危險、脱離羣眾危險、消極腐敗危險這“四大危險”的高度清醒和自覺。

“全面從嚴治黨”覆蓋黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設各個領域。習近平多次強調，“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力”。

全面從嚴治黨是全面深化改革的內在要求。習近平在中共中央政治局第16次集體學習時用一句大白話道出了中國政治的秘密：“中國的事情要辦好首先中國共產黨的事情要辦好”。的確，中國最大的政治優勢就在於擁有中共這樣一個組織完善、執政經驗豐富的政黨作為其領導核心。改革是一件非常複雜的事情，古往今來，多少改革或胎死腹中，或折戟沉沙，甚至與改革者的初衷背道而馳！遠的不説，從1974到2014年，全球92個新興民主國家中，有32個曾經經歷過民主崩潰，有27個在民主化之後爆發了顯著的暴力衝突。扣除二者之間的重合，共有46個國家經歷過“民主鞏固困境”。即使那些實現了民主鞏固的國家，也有不少飽受治理績效不彰的困擾。造成這種現象的原因當然很多，其中一個重要原因就是缺乏政治經驗豐富的執政團隊。

台灣大學朱雲漢教授認為：“中國大陸的政治體制最突出的設計就是一黨執政。這個體制表面上看起來和世界潮流格格不入，但觀察的重點應該在於一黨專政如何維持政治穩定和治理能力。”那麼，它的績效如何呢？應該説是不錯的。首先，它有效維持了政治和社會的穩定。儘管近年來不斷有羣體性事件發生，但這並非政治不穩定的症候。一方面，我們應該看到它是社會壓力的釋放機制、社會矛盾暴露和解決機制。另一方面，我們也應該看到，羣體性事件是依法抗爭，而不是反體制；中共在處理羣體性事件時非常謹慎，地方一把手要親自處理，而且絕對不能輕易動用武力。其次，它的治理能力有目共睹。中共通過內部競爭機制，將中國最優秀的人才吸納到黨內並安排在合適的位置上，通過學習機制不斷提高自身的執政能力，適應快速變遷的國內國際環境。即使經歷了兩次國際金融危機，當全世界哀鴻遍野之時中國經濟仍然保持中高速增長。僅此，就足以讓全世界刮目相看。

中國改革經過30多年，已進入攻堅階段，“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。面對錯綜複雜的國內外環境，要涉險灘，沒有堅強的領導核心是做不到的。中共非常清醒地認識到，“世界在發展，社會在進步，不實行改革開放死路一條，搞否定社會主義方向的‘改革開放’也是死路一條”。全面深化改革的目的是不斷推進社會主義制度自我完善和發展，必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。如果偏離了這個方向，就南轅北轍了。保證改革沿着社會主義方向前進的關鍵就是堅持和改善黨的領導。

全面從嚴治黨必須以法治作為基本手段和基本路徑。中共十八屆四中全會提出黨的領導必須依靠社會主義法治，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式。這既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨要依據黨內法規管黨治黨。十八大以來，中共的大力反腐也一改過去的運動作風，不僅大力加強制度建設，而且努力通過法治建設從源頭上根治腐敗，通過立法規定公權力的範圍和運行程序，使領導幹部在行使公權力的過程中不易腐、不能腐、不敢腐。