桂華：談中國經濟不講土地問題，將成發展障礙

土地制度是一個國家和社會的基礎性制度。新中國以來，中國建設持續發展，一直到今天經濟總量躍居世界第二，與我國土地制度有莫大關係。中國的成功發展，離不開我們的土地制度優勢。近年來土地制度改革成為社會熱議話題，相關改革也加速進行。問題是，我們對土地制度的認識還不夠深入，在認識盲目的情況下冒然推動土地制度大幅度改革，反而有可能將我們既有的制度優勢葬送。

首先是農地方面。八十年代初，我們實施家庭聯產承包制，將土地使用權交給農民。當時土地是農民幾乎唯一的生產資料，因此分地中採用遠近肥瘦搭配的插花分配方式，並且當時主要依靠肩挑人扛的生產方式也能夠適應土地插花局面。隨着生產力發展，很多地方在九十年代自發通過集體內部土地調整方式，解決日漸凸顯的土地細碎化矛盾。就在這時，一個理念先行，並且在貴州湄潭只經過短暫試行的“生不增、死不減”做法，被一刀切地推向全國。今日來看，湄潭做法的教訓主要在於鎖定土地插花細碎局面，嚴重不能適應當前農業機械化要求。進行制度調整，本來目的是調整生產關係以釋放生產力。現在的結果是，繼續在保護產權的抽象口號下，讓生產關係越來越變成生產力發展的障礙。國務院發展研究中心的一項調研表明，今日的貴州湄潭農民有90%以上是反對“生不增、死不減”。

早期的遠近肥瘦搭配的插花分配方式，留下了土地細碎化矛盾。

相對於八十年代，當前農業生產除了發生從肩挑人扛變成機械化作業之外，還經歷着大量農民脱離土地和脱離農業生產的趨勢。隨着城鎮化推進，將會有越來越多的農民脱離農業生產（儘管未來長期依然有幾億農民還依靠土地）。在日漸普遍的人地分離趨勢下，土地承包户與農業經營户不再統一。這個時候，繼續強化土地承包權，實則是在強化不從事生產的原來承包户的權利。八十年代強調穩定承包關係，是為了讓從事生產的農民吃“定心丸”，激發經營者的生產積極性。現在的結果是，強化承包户當“二地主”的權利，已經從農村進城的大學生、工商户、大學教授的承包地權利，繼續被強化保護。這樣的土地制度，非常不利於農業生產，阻礙推進農業現代化。在產權這樣細碎的土地上面，國家每年上萬億的惠農投入，也很難取得效果。土地整治中，國家投錢改善農業基礎設施，出現農民爭相當“釘子户”，造成“斷頭路、斷頭溝”普遍存在，便是教訓。

由於過去的改革造成農民生產不便利，造成農業機械無法下田，造成國家投資無法落地，就倒逼新的改革。在學界煞費苦心論證二十多年，終於將土地承包經營權從債權變成物權，寫進《物權法》不久之後，實踐中又很快提出了土地所有權、承包權、經營權“三權分置”改革措施。如此細碎的土地上，設置如此複雜的土地制度，生產成本和土地資源配置成本必然高昂。台灣地區和日本，用去幾十年和花費巨大代價，都沒有解決土地產權細碎問題。將土地承包經營權一分為二，試圖通過經營權流轉實現生產資料優化配置，實際就是在填之前改革挖下的坑，實屬不得已。

我們本來是土地所有權屬於集體，實施統分結合雙層經營體制。只要利用好集體土地制度，完全可以避免東亞地區普遍遭遇的土地細碎化困擾問題。比如，將農户的承包權變成收益權，虛化農民與具體地塊的關係。由集體統一發包土地，願意種地的農民，從集體承包土地從事生產，不願意種地的農民從集體獲得經濟利益。這樣才能夠將土地資源配置到實際從事農業生產的經營户手中。現在集體土地權利完全得不到體現，不僅如此，當前還推動土地確權，花費上千億，將不僅農民自己很清楚，而且二輪承包之後已經頒發過土地承包經營權證的承包地權利，重新確認一遍。這無非是用GPS定位田埂和測量面積來代替傳統的人工測量手段。農民的土地承包經營權已經相當清楚，完全沒有必要浪費大量財政資金，重新做一遍。

再就是“長久不變”政策。在推廣湄潭“生不增、死不減”政策基礎上，二輪土地承包規定30年不變。農民理解是土地承包經營政策30年不變，政府是要求具體承包關係30年不變。30年不變取消農民通過村民自治自主調整土地的權利，讓土地細碎插花固定下來，農業生產難度越來越大。土地承包期限30年才過去不到一半時間，2008左右又提出“長久不變”。農民與集體之間的承包關係，再次被強制下來。農村土地集體所有權也是受《物權法》保護的權利，集體經濟組織作為所有人的主體地位完全被忽視。由於“長久不變”這一説法很含糊，現在所有的研究都要針對“長久”到底是多久的問題，如何立法才能邏輯自洽。現實中，土地細碎、產權分散造成的農田水利無法建設、機械無法下田等，農業生產方面的問題，較少有人去研究。保護農民的土地承包權利，首先要保護農民低成本而高效率地從事生產的權利。無論《土地承包法》通過修改，怎麼做到邏輯上自洽，一旦脱離農民現實生產需求，不利於農業生產力釋放，就都只是立法者自娛自樂而已。

建議在二輪土地承包期限之內，不要再人為提前規定土地承包期限到底是多長。到2028年還有十多年，未來十年是中國社會轉型、城鎮化的關鍵十年。未來中國發展到何種高度，很難提前預測，農村發展到何種程度，也很難預知。那麼，就要等到時機成熟情況，再規劃下一輪土地承包政策不遲。

另外是建設用地方面。為了保護耕地，我國實施土地用途管制制度，地方建設用地規模總量受控制。守土有責的國土資源部，嚴格執行土地政策，實施管控即可。可是作為管控者，又推行“增減掛鈎”政策。簡單説，減少農村建設用地，就可以增減城市建設用地規模。農村建設用地主要是宅基地一塊，這就帶來地方政府拆農民房子的動力，出現各種農民上樓現象。極端的是我國西部兩個城市進行城鄉統籌建設時，都指望拆農民房子，產生建設用地指標，用這換錢，來支付農民進城成本。問題是建設用地指標必須要落地，且必須變成商住用地才能換錢，讓渡一部分土地出讓收入，以指標形式向農村轉移支付。而城市本身需要的建設用地是有限的，城市建設所能夠消化的建設用地指標也是有限的。並非建設用地指標越多，財富就越多。負面效應是，有了指標，就突破了國土部控制，然後就擴大城市房地產規模。今日的城市房地產庫存，與“增加掛鈎”政策關係極大。尤其是中西部縣城出現與產業發展嚴重脱節的房地產泡沫局面。

如果是建設用地規模限制了我國經濟進一步發展，那就適當擴大一點。真正需要擴大建設用地規模的，就足量給予。問題是，目前中國還沒有哪個城市是因為建設用地規模不足而造成缺乏發展動力。不要將發展問題推給國土部門，國土部門也完全沒有必要為“市長行為”開口子。作為管控者，國土部門有責任控制好“地根”。“增減掛鈎”政策讓土地管控制度陷入混亂。

另外是宅基地退出方面。長期來看，隨着農民進城增加，農村宅基地必然逐步減少。一些人太過於焦急，非要在短期內將農民宅基地退出來，甚至變成城鎮建設用地。如此，就開始提出宅基地有償退出制度。所謂的宅基地有償退出，最終只能是地方政府通過財政資金買單。有些地區甚至套用拆遷徵地政策，退出農村宅基地。問題是，政府有那麼多錢來退出農民宅基地嗎？一些地區的耕地拋荒問題都還沒有解決，此時非要花錢將農民的房子拆遷，完全沒有必要。中部某個總人口不到60萬的縣，按照將大部分農民房子拆掉規劃核算，資金缺口居然高達130億。

農民退出宅基地是一個自然而然的過程。放在那裏，過一段時間，真正進城農民的房子自然而然就廢棄掉，再統一進行土地復墾，成本極低。再説放在那裏，還構成一些進城失敗的農民作為退路。現在大學畢業學生都不容易在城市立足，何況是農民。沒有必要花錢去拆農民的房子。相反，一旦政府花錢退出農村宅基地，那些真正進城的農民反而不會自發退出宅基地，因為有了收入預期。中國當前如此大規模的城鎮化進城，必然包含極大社會風險。需要留點資源冗餘量，作為社會保底。

再就是集體經營性建設用地入市方面。本來國家出台集體經營性建設用地入市，是為了解決《土地管理法》修訂之前，鄉鎮企業用地留下的遺留問題。針對存量方面。存量的集體經營性建設用地總共有三、四千萬畝，並且主要集中在當年鄉鎮企業比較發達的東部地區。現在一些地區開始實施集體經營性建設用地入市試點工作。隨着改革推進，一些人就開始要求將農村宅基地也納入到集體經營性建設用地範圍。農民退出宅基地，然後變成集體經營性建設用地，變相實現宅基地作為經營性建設用地入市。一些人有意模糊政策初始意圖，改革忘記了起點。作為解決歷史遺留問題的集體經營性建設用地入市政策，逐步就要變成農民宅基地入市通道。這實質是突破土地用途管制制度。宅基地就是宅基地，不能因為宅基地在土地用途分類上屬於建設用地，就可以變成經營性建設用地。一旦將允許農民宅基地變成集體經營性建設用地，並且允許入市，整個土地用途管制制度和建設用地規模控制制度，都將瓦解。這種做法將會帶來包括地方政府推動農民上樓在內的很多嚴重問題。

另外，還包括徵地制度改革方面。一些人主張限制政府徵地範圍，確定公共利益目錄，只允許政府在公共利益範圍內實施徵地。這種説法完全不具有操作性。政府徵收土地通過配套之後，才能具有出讓價值，用於商業開發的土地所產生的極差地租，來自於周邊公共配套。如果不對這部分土地進行徵收，就是將公共利益讓給私人，培養一大批食利階層。城市拆遷户通常都比普通市民擁有更多財產。另外，制定公共利益目錄完全不具有操作性，根本無法確定哪些屬於公共利益的開發，哪些屬於私人利益的建設。這個問題，在一些人通常用來舉例論證的美國，也是無法清晰界定的。我們的土地徵收制度，讓城市化帶來的土地自然增值收益收歸公有，用於公共建設開支和公共福利支出，讓大多數人享有，實現地利歸公目標，具有完全正當性。

一切社會建設和社會發展，都建立在特定的土地制度基礎上。西歐國家通過資產階級革命，打破封建地權，建立資本主義地權，才實現了近代以來的社會建設。我國通過土地革命消滅封建地權，實現社會主義土地公有制，為社會主義建設奠定基礎。曹錦清先生到印度去考察發現，沒有經過土地革命的印度還保留封建地權，成為當前印度發展的最大障礙。深陷“發展陷阱”的拉美國家的土地有封建化趨勢，大資本家壟斷土地，成為食利階層，形成阻礙社會發展的毒瘤。日本和我國台灣地區在二戰後也都進行了土地革命，打破封建地主階級，奠定現代化基礎。也在這個意義上，我們必須清醒看到現有土地制度對我國發展的重要性。珍惜土地制度優勢，推動中國城鎮化、工業化健康有序發展。

土地制度改革問題要放在戰略高度思考。習近平總書記在多個場合反覆強調土地制度改革的底線。在科學認識還沒跟上實踐複雜性的情況下，堅守底線，是最大的改革智慧。

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