沈逸：美國移交互聯網域名管理權，不是前進，而是倒退

【10月1日，美國商務部下屬機構國家電信和信息局，將“互聯網域名管理權”移交總部設在美國加利福尼亞州的非營利性機構“互聯網名稱與數字地址分配機構”（ICANN）。“移交”消息一經發布，業內譭譽參半。有人歡呼，認為美國“結束了對這一互聯網核心資源近20年的單邊壟斷”，也有人擔憂，認為這一改革並不能真正使互聯網管理“國際化”，而是走向受美國企業控制的“私有化”道路。如何理解美國政府的這次所謂“移交”，觀察者網採訪了復旦大學國際政治系副教授沈逸，以下為採訪文字整理。】

“移交”這個詞很容易讓人產生誤解。怎麼理解美國這次“移交”要回到事情本身，看細節和真正發生的變化。準確地説，這次美國移交的是“IANA監管權限”，不是“互聯網監管權限”；移交的模式是“私有化”，就是把監管權限交給一個非盈利、總部位於美國加州且遵守美國加州公司法的機構（ICANN）。

這次移交的“力度”有多大，可以從移交進入最後階段發生的事情説起。2016年8、9月份，美國國會參議員以曾參加總統選舉的泰迪·科魯茲為代表，發起了一次阻斷上述“移交”的行動。他們的理由主要有兩條，第一是認為這可能構成非法轉移美國政府財產。第二個理由，是認為這樣“移交”會損害所謂的言論自由和憲法修正案，導致其他主權國家對網絡空間信息流動取得管控權。

但是，上述兩項擔心都被“駁回”了：美國聯邦審計辦公室的報告明確提到，第一，這次移交的東西不包括美國政府的資產。因此不存在説將原來美國政府的資產，比如那些根服務器，移交給非美國政府的一方來管理；第二，從監管權限上來看，相關報告，包括ICANN自己對移交進程的總結都説的很清楚，言論自由在移交前後沒有太大變化；第三，從司法管轄角度看，移交監管權限之後所謂的新ICANN，它的章程裏明確規定，總部將始終保持在美國加州，同時將遵守加州公司法。

事實上，從2014年3月14日美國商務部電管局提出考慮轉讓IANA監管權限以來，在整個移交進程中，美方代表與ICANN做了很多談判，目的就是確保美國交出的監管權限，不會被轉移到其他主權國家，或者主權國家政府構成的國際組織。在制度安排上，美方主導設計了所謂的壓力測試機制，確保移交之後ICANN的理事會，不會被其他主權國家提出的建議所左右。這個理事會只要有60%的多數通過，就可以抵制政府間委員會提出的任何建議。

換句話説，所謂的“移交”，只交出了一樣東西，就是原來形式上美國政府，準確地説，是美國商務部電管局，對修改根區文件的書面審核。從移交前後的區別來看，主要是把一種行政監管權，變成了司法監管，也就是通過加州公司法對ICANN進行監管，確保ICANN的活動在加州公司法的框架內展開。除此以外，支撐互聯網域名系統的根服務器、根區文件、根區文件系統，沒有在此次移交進程中出現所有權意義上的變化。

在我看來，這次移交不是一個“國際化”的進程，而是一個“私有化”的進程。這在某種意義上來説，不是前進，而是在倒退。倒退到了1998年美國商務部曾經明確在政策立場中提出過的“私有化”方案。這個方案的核心，是把DNS（Domain Name System，域名系統）的管理機構變成一個私有化的機構。這一做法，引發了最初開發DNS以及設計ICANN架構的Jon Postel教授的堅決反對。美國從2014年3月14日宣佈推動ICANN監管權限轉移開始，就堅定不移地説明了要回到1998年的政策文件。因此沒有必要把這件事情解讀成“原先美國有權可以做某事，而現在美國不可以做了”。

儘管美國政府不再能很蠻橫、很直接地否決修改根區文件的審核，但是按照現在修改後的章程，ICANN和IANA（The Internet Assigned Numbers Authority，互聯網數字分配機構）的權限，將在很大程度上，由美國事實上佔據壓倒性優勢的行業協會、技術社羣和產業力量起主導作用。新的ICANN決策過程，在自下而上的“多利益相關方模式”的外殼下，大行其道的將是體現精英政治色彩的“圈內人”、“兄弟會”模式。

從移交的進程看，美國政府在通過移交方案，以及新的ICANN章程敲定這個架構之後，從制度設計上，為修改這個章程設置了非常高的門檻。章程修改要求技術社羣75%以上一致通過，加上理事會75%以上的同意，以及各個支持委員會近似一致的通過。這將在事實上導致章程無法修改，以中國為代表的發展中國家和新興經濟體，幾乎沒有太大的空間進行操作，要獲得那些具有投票權、對決策具有實質性影響力的職位，進而實質性地通過一些體現新興經濟體和發展中國家實際需求的治理新規則，將成為一項幾乎不可能完成的任務。

根據已有的資料顯示，在移交進程展開的過程中，中國曾經一度在個別委員會的決策圈裏推動了個別中國互聯網精英進入其中。但在ICANN修改章程，並確定新的理事會成員時，美方事實上通過有效的運作，非常不留情面地堵上了全部的可能，堅定地不讓中方任何身份的代表在移交之後第一任理事會中獲得任何具有決策權的職位。

未來，移交進程之後的ICANN及其實踐的治理，將具有鮮明的精英政治色彩。通曉英語，並具有創制、理解和運用規則展開博弈，將成為參與其中的基本前提。有一個細節，在ICANN的官方網站上，有一個Answering some of your questions on the stewardship transition（https://www.icann.org/iana-stewardship-questions），就是監管權限轉移的常見問答。這個常見問答，英文版有16個問題，除英文以外的其他語言版本只有11個問題，少了5個問題。這5個問題中相當一部分涉及到美國政府在監管權限轉移前後所具有的特殊位置。

這是一個比較典型的精英決策，儘管整個文本是公開的，但在內容上為何出現了多語言的差異，出現差異之後如何進行有效的反饋，反饋之後是否以及如何界定責任，都具有相當的不確定性。這種不確定性，就是ICANN民主赤字的典型體現。

中國因為三方面的原因，在這一輪博弈中並沒有取得太多實質性的突破。

第一，我們國內現有的互聯網管理政策、技術發展需求和全球網絡社羣的一些觀念存在衝突，削弱了我們的話語權。第二，中國方面缺少能夠將國家利益訴求、技術術語以及國際話語結合起來的談判能力。第三，我們缺乏有效的機制，協調國內從事網絡治理研究的研究者、決策部門和產業界，導致原來就薄弱的力量，進一步被分散。

整體看，美國畢竟還是做了動作，這個動作的真正意義，不是美國實際交出了什麼，而是確切發出了全球網絡空間治理需要一個新秩序的信號。域名解析、註冊、包括根服務器這些，只是全球網絡空間治理中非常有限的一小部分。如果中國能夠從這次移交進程中認真總結經驗，以更大的力度，實質性地加入到推進全球網絡空間治理新秩序建設和完善的進程之中，真正能夠以此為契機，全面提升自己的技術能力以及制定和應用規則的能力，那麼移交後的全球網絡空間，對中國來説，仍然是一個充滿了戰略機遇的全新疆域。

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