《習近平復興中國》：改革！改革！還是改革！

2012年12月7日，就任中共中央總書記還不到一個月，習近平在温暖的深圳開啓五天的廣東之行，這是他就任後的第一次考察調研，也是時間最長的一次。從深圳他又去了珠海、佛山、廣州。這是一條鄧小平在1992年“南方視察”時走過的路線。

如果説1992年鄧小平“南方視察”是為了肯定這條艱難開創的改革之路，那麼習近平此行就是再次發出動員令：“之所以到廣東來，就是要在我國改革開放中得風氣之先的地方，現場回顧我國改革的歷史進程，宣示將改革開放繼續推向前進的堅定決心”，“改革不停頓，開放不止步！”

在中共看來，全面深化改革是實現國家治理現代化的關鍵。國家治理體系建設、社會主義制度的完善要靠改革，國家治理能力的提升、社會主義制度優越性的發揮同樣要靠改革。30多年來，中國從“文革”後瀕臨崩潰的邊緣一路快速發展成為世界第二大經濟體，靠的就是改革。中共謹記《大學》的教誨：“苟日新，日日新，又日新”，只有日新其德，才能止於至善。

在2015年新年賀詞中，習近平再次談到改革：“開弓沒有回頭箭！”

這是一場輸不起的戰役，必須贏！

但是，如何才能贏得這場輸不起的戰役，除了決心，還要有謀劃。用中共自己的話來講，就是必須要講方法論。

2013年7月下旬，習近平在湖北考察時首次提出了改革要處理好五個重大關係：解放思想和實事求是的關係、整體推進和重點突破的關係、頂層設計和摸着石頭過河的關係、膽子要大和步子要穩的關係、改革發展穩定的關係。

大國，決不能在根本問題上出現顛覆性錯誤

在改革開放之初，鄧小平提出“摸着石頭過河”。

在改革開放進入攻堅階段，習近平提出頂層設計。

談到“頂層設計和摸着石頭過河”的關係時，習近平説，“我國是一個大國，決不能在根本問題上出現顛覆性錯誤，一旦出現就無法挽回、無法彌補”。“全面深化改革涉及面廣，重大舉措可能牽一髮而動全身，必須慎之又慎”。為此，必須加強改革的頂層設計，並將摸着石頭過河與頂層設計結合起來，不斷深化對改革規律的認識，把握大局，穩中求進。

早在河北正定工作時，習近平就説過，如果沒有一個長遠的規劃，走一步看一步，或者上面説一説下面動一動，那不行。一定要有思路，要有規劃，要有長遠考慮，不能只看眼前。

在主政浙江期間，習近平多次強調，“努力增強總攬全局的能力，放眼全局謀一域，把握形勢謀大事，以‘登東山而小魯’、‘登泰山而小天下’的氣度和胸襟，始終把全局作為觀察和處理問題的出發點和落腳點”。

當選為中共中央總書記之後，習近平將頂層設計思想運用於改革，強調“全面深化改革，不能東一榔頭西一棒子，而是要突出改革的系統性、整體性、協同性”。就像新加坡學者鄭永年所説的，“執政黨要看大局，要去領導，而不能被社會推着走，否則是很危險的。現在很多時候不僅是推着走，甚至是救火式的，這裏着火了，這裏就救一下；那裏着火了，又去那裏救火”。

如果説在十八大之前，中國改革的基本方法主要是摸着石頭過河的話，那麼在十八大之後，中國改革的基本方法則是“頂層設計+摸着石頭過河”。

儘管習近平強調頂層設計，但他從來都不反對摸着石頭過河。相反，他認為“摸着石頭過河，是富有中國智慧的改革方法”，鄧小平曾用三句話來總結“摸着石頭過河”：對的就堅持，不對的趕快改，新問題出來抓緊解決。過去30多年中國改革的成功正是得益於此。不僅如此，頂層設計必須以摸着石頭過河為基礎，如果沒有基層大量摸着石頭過河的經驗做基礎，而是一幫人坐在辦公室裏按圖索驥或照搬照抄別國經驗，這樣的頂層設計不僅於事無補，還會貽害無窮。俄羅斯當年照搬西方經驗設計出來的“休克療法”就沒有達到設計者的初衷，而是引發了劇烈的政治動盪和社會動亂，很多新興民主國家都吃過這個虧。正如習近平所説的，這個教訓是很深刻的。因此，習近平強調，一定要將二者結合起來，在摸着石頭過河的基礎上進行頂層設計，在頂層設計的引導下摸着石頭過河。沒有摸石頭的經驗，頂層設計不接地氣，設計出來的方案只是空中樓閣；沒有頂層設計，摸着石頭過河的實踐和經驗不僅無法制度化，而且容易在內耗中使改革的績效相互抵消。在過去30多年中，基層政府進行了大量的制度創新，但這些制度創新絕大多數都沒有能夠存活下來，即使是那些曾經獲得地方政府創新獎的項目，也有1/3以上名存實亡了。

全面深化改革不同於過去分領域、分重點各自為政的局部改革，它不是哪一個部門的事，而是整個國家的事，是一個複雜的系統工程，需要具有高瞻遠矚的戰略眼光，需要加強各項改革的關聯性、系統性和可行性研究，需要一個整體性的改革發展戰略進行通盤考慮和統籌規劃。中共十八屆三中全會提出的60個方面任務，涉及政治、經濟、文化、社會、生態文明、國防軍隊和黨的建設等各個方面，336項具體改革措施之間就存在很強的相互關聯。三中全會《決定》是一個宏觀的頂層設計，為整個改革勾勒出全景圖和路線圖。

為了將“頂層設計+摸着石頭過河”的思路落到實處，十八屆三中全會提出，“中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”。2013年12月，全面深化改革領導小組成立，習近平親自擔任組長。其主要職責是，研究確定經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度等方面改革的重大原則、方針政策、總體方案；統一部署全國性重大改革；統籌協調處理全局性、長遠性、跨地區、跨部門的重大改革問題；指導、推動、督促中央有關重大改革政策措施的組織落實。這意味着所有與改革有關的部門，都由中央統籌協調，全面深化改革領導小組（以下簡稱“深改組”）相當於一個改革的總指揮部，確保改革的系統性、整體性和協同性。

“深改組”的成立意義深遠，改革越是進入攻堅期，越是需要強有力的推動才能向前推進。如果中央不下決心，沒有中央的權威發揮引領和主導作用，很多事情根本辦不成。當前，改革進入攻堅期和深水區，必須發揮中央集體領導的權威、核心作用，在頂層設計方面發揮引領和主導作用，為改革保駕護航。簡言之，對於重大改革舉措，不僅需要頂層設計，還需要頂層推動。

“深改組”下設經濟體制和生態文明體制改革、民主法制領域改革、文化體制改革、社會體制改革、黨的建設制度改革、紀律檢查體制改革6個專項小組，這意味着不僅“五位一體”的改革需要納入頂層設計，法治、反腐、黨建等方面的改革，也將納入到頂層設計範疇中，而且在一段時間內還是改革重點。這將有利於中共發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，最大限度凝聚改革共識，形成改革合力，推動改革向全面和縱深發展。截至2016年5月底，全面深化改革領導小組已舉行24次會議，除特殊情況以外，基本每月一次，有條不紊地推進各方面改革工作全面開展。

膽子要大，步子要穩

習近平清醒地認識到，當前改革需要解決的問題分外艱鉅，不可避免觸及深層次社會關係和利益調整，“面對的暗礁、潛流、漩渦會越來越多，因此現階段推進改革必須識得水性”。

習近平舉了自己20世紀80年代在廈門當副市長時的見聞作為例子，通俗地解釋什麼叫“識水性”。當時廈門還算是前線，對面就是金門。有些內地人偷渡，看到金門那麼近，搞幾個球膽吹起來就下水。天亮後上岸就被人按倒，偷渡者以為到了金門，其實是漂到了鼓浪嶼。“他們下水的時候是平潮，等到過一會就漲潮，怎麼也遊不到金門啊，這就是不識水性”。因此，一方面膽子要大，不能縮手縮腳，另一方面步子要穩，穩打穩紮，積小勝為大勝。而步子能穩的關鍵是“識水性”，“識水性”的辦法則是基層創新和政策試點。既要鼓勵基層創新，又要及時總結基層創新的經驗，通過政策試點檢驗制度創新的適應性，有了實踐的成果之後再通過頂層設計進行完善和推廣。

鼓勵基層創新是中國改革的基本性質決定的。中國的改革可謂是前無古人的探索，沒有先例可循也沒有經驗可搬，只能靠自己摸索。因此，先改什麼後改什麼、怎麼改、什麼時候改才能取得比較好的效果？這些問題都沒有現成答案，需要經驗的積累。經驗從哪裏來？通過基層的制度創新。中共對此有深刻體會，當年擺脱共產國際關於發動城市暴動的指示，選擇農村包圍城市的革命道路，就是基層創新的結果；改革開放的第一步家庭聯產承包責任制，也是小崗村18户農民冒着坐牢的風險闖出來的。

要創新就一定要允許失敗。改革本身就是一個試錯的過程，如果不允許犯錯誤，就等於不容許改革。1985年，習近平到福建省廈門市出任副市長。當時力推改革的省委第一書記項南被稱為“改革八賢”之一，他有一句廣為人知的名言：要允許改革犯錯誤，但不允許不改革。在今天高壓反腐的背景下，要注意區分腐敗和改革過程中的失誤，不能簡單地將改革中的失誤等同於腐敗，否則動輒得咎，就會削弱基層各級官員的改革動力。

基層創新還是政策落地的必要步驟。中國太大了，不同地區間存在巨大差異，中央的政策要想落實，不結合各地實際是不行的，結合的過程就是所謂的適應性治理。2015年10月13日，在“深改組”第17次會議上，習近平強調：中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索。全面深化改革任務越重，越要重視基層探索實踐。要把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法，要鼓勵各地從實際出發進行探索，因地制宜，聚焦具體問題，細化措施。

與基層創新相匹配的是政策試點。習近平在總結中國改革開放經驗時強調，中國的改革開放就是“先試驗、後總結、再推廣不斷積累的過程”，“這種漸進式改革，避免了因情況不明、舉措不當而引起的社會動盪，為穩步推進改革、順利實現目標提供了保證”。德國特利爾大學東亞太平洋研究所的韓博天教授就將中共通過試驗制定政策的方式稱為“中國獨具特色的經驗”。按照他的解讀，中國政府在經濟轉型過程中經常運用一種“試點”的方法，即允許地方政府根據當地實際情況摸索各種解決問題的方法，成功的地方經驗會被吸收到中央制定的政策中，繼而在全國範圍推而廣之。這種被稱為“由點到面”的工作方法是中國政策制定過程中一個獨特之處，通過這種中央和地方互動的方式，地方的創新精神被有機地融合到中央主導的政策制定過程中，從而提高了中國政府整體的創新能力和適應能力。中國這種獨特的政策制定模式可稱為“分級制政策試驗”。在很大程度上，中國的這種政策制定過程是超出西方人預期的，他們“誰都沒有預料到這樣的現象會出現在中國，因為在整個經濟改革過程中，一黨執政的政治體制始終沒有改變，而這種體制在幾乎所有其他採用同樣政體的國家都被證明是呆板的，缺乏靈活性的”。中國在制定國家政策之前，分級進行政策試驗，它所推動形成的廣泛的創新精神、適應和學習，在很多方面發揮了有力的糾錯功能，使中共一黨執政的體制具有強大的適應能力。

這種具有強大生命力的分級制政策試驗是有實施前提的，其中最重要的一個制度前提就是一黨執政，決策者不用面對週期性選舉或民主競爭，他們一致同意實現經濟現代化，只是對改革政策優先順序、框架和方法存在不同意見。這與大多數發達國家的情形形成鮮明對比，這些國家的決策者、行政官員、利益集團和公民傾向於認為，把試驗作為制定政策的出發點是有風險的，這樣做會動搖和威脅他們的現有利益。在具體實施過程中，政策試驗的不同階段有不同要求。在主政浙江期間，習近平就對政策試驗進行了清晰的論述：“做好試點工作，在‘大膽設想’的同時，還要‘小心求證’。要講究策略，注意方法，力求水到渠成。要堅持點上試驗，面上推廣，先易後難，先淺後深，因地制宜，不搞一刀切，不求齊步走。在先行的試點中要鼓勵成功，寬容失敗，糾正失誤，注意保護好乾部羣眾的改革熱情；在全面推進時則要以成熟的經驗引路，避免反覆，減少失誤，儘可能把改革的風險和代價降到最低限度。同時，要注意把改革的力度與人民羣眾可承受的程度結合起來，加強思想政治工作，完善各項配套措施，做到積極穩妥，統籌兼顧，保證改革順利進行”。

隨着改革進入攻堅期、深水區，中共對於“試點”也越來越重視。2015年6月5日，習近平主持“深改組”第13次會議時，再一次強調“試點”的重要性：“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。試點能否邁開步子、趟出路子，直接關係改革成效”。“先試點再推廣”的思路在本輪改革中不僅被廣泛運用，而且使用也越來越頻繁，“試點”的功能也從單一政策實驗轉變為綜合政策實驗，因此“試點”的規模更大、行政層次更高，並且出現了跨區域化。

在經濟領域，自貿區建設就是一個典型。2013年9月，上海自貿區掛牌成立，自貿區的目標不是通過優惠政策實現招商引資的局部突破，而是為全面深化改革探路，可複製、可推廣才是中央的真正期許。上海自貿區這塊試驗田沒有辜負中央的期望，一年後國務院於2014年12月21日發出通知，向全國推廣上海自貿區29項試點經驗。現在，天津、廣東、福建三地自貿區已開始建設，從而形成從南到北“連點成線”。

司法體制改革也遵循“先試點再推廣”原則。2014年，中央政法委確定了上海、廣東、貴州、海南等7個省份作為第一批試點省份。2015年，第二批11個試點省市名單也已確定。這些省份又各自確定了一些試點縣市，如廣東就確定了深圳、佛山、汕頭、茂名作為試點市。2015年12月9日，“深改組”第19次會議審議通過了《關於在全國各地推開司法體制改革試點的請示》，指出在全國全面推開司法體制改革試點的條件時機已經成熟，同意今年在北京、天津等13個省區市和新疆生產建設兵團適時推開司法體制改革試點。

值得注意的是，隨着“試點”數量、類型的增加，“試點”資格也成為各級黨委政府競爭的對象，並由此引發了相當數量的“試點”功能的變異。這主要體現在三個方面。一是“試點”的體制機制創新功能被爭奪政策優惠、資源投入功能取代。許多職能部門將“試點”作為工作抓手，輔以資金政策優惠。但“試點”單位更重視享受優惠而非改革創新。二是“試點”工作容易成為政績工程，不僅使“試點”工作失去代表性，也容易滋生只想要優惠待遇不願意“啃硬骨頭”的想法。三是“試點”的選擇容易受領導個人意志支配，很多“試點”缺乏成為進行“試點”的條件，只是由於領導的重視才成為“試點”。領導一旦變化了，就會撒手不管，或者聽任“試點”工作自生自滅。因此，必須將“試點”的選擇納入決策科學化、民主化、法治化的體制建設之中，避免“試點”成為花架子，這樣才能發揮“試點”在超大型國家中的政策實驗功能。

要學會“彈鋼琴”

2016年一開年，習近平就敦促各級黨員幹部重温毛澤東1949年寫的《黨委會的工作方法》。在這篇篇幅不長的文章中，毛澤東談了黨委會工作的12個方法，其中第五條是學會“彈鋼琴”，強調黨委要抓緊中心工作，又要圍繞中心工作而同時開展其他方面的工作，各方面工作要相互配合。

習近平提出處理好“整體推進和重點突破的關係”，其實是對毛澤東“彈鋼琴”這一比喻的進一步延伸：“在推進‘四個全面’的過程中，我們既要注重總體謀劃，又要注重牽住‘牛鼻子’”。在《擺脱貧困》一書中，習近平講了他在福建任職時的一件事情：“我到閩東的一個鄉搞調查時，看到這個鄉政府的牆壁上掛了不少錦旗，又是‘優秀’，又是‘第一’，可惜都不是經濟建設方面的。這就值得打問號了。能夠説有主旋律嗎？我看不能！掛了那麼多的錦旗，少了經濟建設這一面就不風光。説得客氣點，有苦勞，沒有功勞。幹工作，主次不分，不抓根本，那就是‘瞎忙乎’。”在整個社會主義初級階段，社會主要矛盾始終是人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間的矛盾，任何時候都要始終扭住經濟建設這個“牛鼻子”不放。

作為一場深刻而全面的社會變革，改革涉及面廣、任務繁重，“每一項改革都會對其他改革產生重要影響，每一項改革又都需要其他改革協同配合”。必須協同配合、整體推進，才能防止顧此失彼。例如，推動新型城鎮化，讓億萬農民融入城市，需要户籍、土地、公共服務、教育醫療等改革的跟進；同時，改革也不能“沒有主次，不加區別，眉毛鬍子一把抓”，需要找到若干改革突破口，“要盯住事關全局的重點工作，把力量凝聚到點上，着力解決涉及全局的突出問題，以點帶面，推動全局，避免‘撒胡椒麪’式地這裏抓一下，那裏敲一點，淺嘗輒止”。找準了突破口，“一子落而滿盤活”，整個改革“棋局”就可以步步為“贏”，穩中求勝。

這類改革突破口可能有兩種情況：一是全民關注但長期沒有解決好的重大問題；二是推動該項制度的變化可以傳導到其他制度，從而形成倒逼機制和自我強化動力，使未來的改革只能“卒子過河向前衝”。在中共中央政治局第20次集體學習時，習近平曾舉了幾個例子：“我們既對全面建成小康社會做出全面部署，又強調‘小康不小康，關鍵看老鄉’”；“既對全面從嚴治黨提出系列要求，又把黨風廉政建設作為突破口”，這裏的“三農問題”和“反腐倡廉”就是“重點突破”的“重點”。

回顧中國30多年的改革，以重點突破帶動整體推進是一條基本經驗。無論是以家庭聯產承包啓動農村改革，還是設立經濟特區進行開拓性探索；無論是以擴大自主權為起點改造國有企業，還是以簡政放權為重點改革行政體制，一個個“棋子”佈局推動改革開放大業，為經濟社會發展開闢出新的廣闊天地。

在全面深化改革的今天，行政審批制度改革就是一個新的改革突破口。因為隨着改革的一步步深入，政府在改革中發揮着特殊重要的作用。政府作為一種制度安排具有很強的外部性，其自身的改革會牽動政治、經濟、社會、文化、生態等方方面面的體制機制變革。政府既是改革的對象，又是改革的設計者和主要推動力量，因此政府自身的改革就成為改革的關鍵和重要突破口。

政府自身的改革有許多切入點，其中行政審批制度改革是一個重要切入點。通過行政審批制度改革，可以理順政府與市場的關係，更好發揮市場配置資源的決定性作用；可以理順政府與社會的關係，推進政企分開、政事分開、政社分開，進而建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府；可以斬斷權力和利益的鏈條，防止腐敗的發生，從而從制度上推動從嚴治黨向前發展……這些重要領域的關鍵問題，考驗着中共改革的智慧和能力，更考驗着中共改革的決心和勇氣。也正是看到了這一點，十八大以來，中共將簡政放權作為“開門第一件大事”，以“壯士斷腕的決心”，將國務院各部門1700多項行政審批事項削減三分之一以上，並清理取消了中央指定地方實施的行政審批事項200多項。