桂華：鼓勵農民“賣地進城”的主張為何沒被政策採納？

【文/觀察者網專欄作者 桂華】

近年來，一直有一種聲音，要求國家放開農村宅基地買賣限制。支撐這種主張的理由是，農村宅基地具有巨大的財產價值，例如有人蔘照前幾年城鎮建設用地出讓價格，推算得出包括宅基地在內的農村建設用地包含130萬億的財富。因此，只要解除制度限制，允許自由買賣宅基地，就可以將巨量的“沉睡”資本喚醒，農民通過出售宅基地獲得進城“第一桶金”，打破抱着金飯碗討飯的局面。這種主張甚至一度對土地政策造成影響，一些地方政府嘗試通過土地換社保、地票等一些做法，變相讓農民的宅基地變現。

日前國務院辦公廳印發了《推動1億非户籍人口在城市落户方案》（簡稱《方案》），其中又專門規定與户籍制度改革相配套的農村土地制度改革內容。《方案》提出，建立進城落户農民“三權”維護和自願有償退出機制。結合《方案》，國土資源部等五部委又研究起草了《關於建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落户數量掛鈎機制的實施意見》（簡稱《實施意見》）。《實施意見》規定，現階段不得將退出宅基地使用權作為農民進城落户的強制條件，農民退出宅基地需堅持自願原則，並限定在國土資源部牽頭實施的全國15個縣市區的農村宅基地制度改革試點範圍內。另外，關於進城落户農民退出宅基地最關鍵的一點是，宅基地退出或者轉讓只能在集體經濟組織內部完成。這與宅基地自由買賣的主張，相距甚遠。

基於制度設置，符合條件的農民都可以從集體獲得宅基地分配，農村宅基地具有福利性質，宅基地管理需要保障每個家庭“户有所居”的基本權利。按照《土地管理法》等的規定，每户農民只能佔用一處宅基地，且要符合面積標準。嚴格而言，作為福利對象的宅基地不能成為自由買賣的私有財產。現實中，出現農民出售或者出租房屋的情況，會連帶地發生宅基地使用權利轉移。《土地管理法》規定，“農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批准。”

截至目前，我國法律上還不承認農村宅基地單獨轉讓。國土資源部正在牽頭實施的農村宅基地改革試點以及《方案》和《實施意見》，提出的宅基地有償退出機制，承認農村宅基地單獨作為交易物（限定在集體內部），是對之前按照福利保障原則所設計的農村宅基地制度體系的巨大沖擊。

儘管如此，中央在推進這項改革時一直持比較謹慎的態度。習近平總書記強調農村土地制度改革要堅持底線。尤其要警惕，跨過底線藉着改革名義將農民的利益改革改沒了。在實體經濟增長放緩，貨幣超發和政府開始下決心抑制房地產泡沫的情況下，一旦放開制度閘門，很有可能造成大量過剩資本湧向農村土地領域，形成股市、樓市之後的新一輪泡沫。在農村宅基地制度改革方面，當前國家是基於土地資源利用和整個社會穩定的兩個目標權衡作出的。

在前一個方面，國家要實現農民進城落户目標，必然帶來城鎮建設用地增加，因此就要想辦法讓農村宅基地隨着農民進城而同步退出，以實現保耕地紅線等方面的目標。另一方面，之前一些地方政府利用土地增減掛鈎政策，藉着城鎮化和城鄉統籌等名義出現趕農民上樓等現象，又警示農村土地制度改革可能存在的風險。在短時期內，實現以億為單位計量的人口城鎮化，必然存在諸多不可預知因素，一旦不慎會造成巨大社會問題。因此，中央政府在推動土地制度改革時以“穩”字當頭。這表現在農村宅基地方面就是，一方面希望通過宅基地有償退出機制，來減少進城落户農民繼續佔用農村土地資源；另一方面，又守着“堅持土地公有制性質不變”底線，限制宅基地轉讓和退出的範圍。

反過來看，一些人主張的農民“賣地進城”的觀點，並不可靠。

首先，按照城鎮建設用地出讓價格估算農村宅基地價值的做法十分荒唐，130萬億相當於我國2015年GDP的兩倍，這怎麼可能。城鎮建設用地平均價格高，是土地供給有限造成的，上億畝的農村宅基地如何可能被城鎮市場消化？

其次，宅基地並不天然長出財富，只有在城郊地區的農村宅基地才值錢。比如深圳城郊城中村的農民在宅基地上私建高層樓房，用於出租或者等着政府徵地拆遷，獲得大量財富。前幾天網上報道的廣州楊箕村就是鮮活例子。然而這樣的村莊佔到全國農村不到5%，城中城郊村的“農民”佔全國不到5%，他們早已經脱農致富並以已經城市化了。允許農村宅基地自由交易，不過是繼續增加這5%農民的財富而已。

再説了，這些城中城郊農民既沒有動力也無必要通過出售宅基地進城。反而是遠離城市的一般農村的農民或許有動力出售宅基地來湊錢到城市付首付。但是遠離城市的宅基地，農民自己都不願繼續住在那裏，怎麼有可能賣出高價錢？假若放開宅基地交易限制，比較可能出現的情況是，為繼續投資房地產存在很大風險的城市中產階級和過剩資本提供去處。在這方面，政策制定者還是十分謹慎的。

一句話，就算是放開制度限制，大部分農村宅基地也不可能為農民提供進城成本。既然如此，在制定與新型城鎮化相關政策時，就還是要在農村土地制度方面保持穩妥為宜。鼓勵農民“賣地進城”的主張沒有被政策採納，是有理由的。

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