加爾·盧福特：無論誰上台，美國都應檢討對華戰略

在過去的3000年間，中國曾三次嘗試向西投射經濟力量。第一次是公元前二世紀，漢朝帝王開發了古代絲綢之路，開始與偏遠的中亞和地中海地區人民有貿易往來。然而，蒙古帝國的衰落和歐洲海上貿易的興起最終使古絲綢之路被歷史湮沒。中國的第二次“西進”則始於十五世紀，鄭和七下西洋，足跡遍佈印度洋的沿岸國家。但僅僅過了30年，明仁宗便下令叫停了下西洋的行動。從那以後，中國帝王們將注意力轉到了東方和南方鄰國上。

今天，中國已經啓程開始了它的第三次“西進”，這是中國史上雄心最大的一次“西進”。2013年，中國提出了通過一系列的基礎設施投資，建成連接歐亞大陸和東非的大通道，這一宏偉計劃被稱為“一帶一路”。中國官員表示，亞洲許多發展中國家無力自主投資大量基礎設施，“一帶一路”戰略旨在通過由機場、港口、光纖、公路、鐵路和油氣管道等基礎設施構成的網絡，將歐亞各國連接起來，促進沿線發展中國家的繁榮。而“一帶一路”的另一個目標則是振興中國經濟。近年來，中國經濟增速放緩，債務水平較高。中國的領導人們相信“一帶一路”能夠為中資企業創造新的市場，同時給表現平平的銀行和國有企業注射一劑強心針。

“一帶一路”是中國史上雄心最大的一次“西進”

“一帶一路”將改變歐亞大陸的未來。這一連接太平洋和歐洲腹地的基礎設施規劃將在未來30年內刺激4萬億美元的投資，沿線國家的能源儲量佔世界總儲量的70%。但是迄今為止，美國要麼徒勞無功地阻撓中國的雄心壯志，要麼完全避免與“一帶一路”打交道。顯然，美國的應對策略是錯誤的。其實，美國應當有選擇地支持“一帶一路”中符合美國利益的規劃，而反對與其利益相悖的項目。這樣，美國就無需在保持全球地位和促進亞洲經濟增長間糾結了。

絲路之旅

“一帶一路”由兩部分組成，其一是“絲綢之路經濟帶”，其二是“二十一世紀海上絲綢之路”。前者指的是歐亞大陸上一系列的經濟走廊，而後者則將南海、印度洋和地中海串聯起來。從北往南，“絲綢之路經濟帶”的第一條走廊將通過現代化鐵路網絡把中國東北與能源資源豐富的蒙古和西伯利亞連接起來；而第二條被稱為“中巴經濟走廊”的大通道則將中國新疆與阿拉伯海旁的巴基斯坦瓜達爾深水港連接起來。在西南方向，中國還將通過在印度、孟加拉國、緬甸等地投資興建鐵路、公路、港口、油氣管道和運河等方式促進西南省份面向印度洋對外開放。此外，中國還在積極開發中國-中南半島國際經濟走廊，通過港口和高速鐵路將東南亞6億人口納入中國的經濟圈。

中國還計劃建設兩條跨境鐵路幹線，一條從河南出發，途徑四川，從新疆進入中亞、伊朗、土耳其一線，直抵波蘭、德國和荷蘭等樞紐；另一條被稱為“新亞歐大陸橋”的鐵路則將借到俄羅斯連接歐洲。中國還計劃興建連接吉布提港（中國在此建有海軍基地）、肯尼亞、坦桑尼亞和莫桑比克，直抵紅海、地中海東岸和中歐、東南歐的大走廊。（中國官方還未公開表態該走廊屬於“一帶一路”的一部分，但中國確已採取行動，比如控股希臘比雷埃夫斯港，並宣佈支持將該港口聯通西伯利亞、匈牙利和德國的高鐵工程等。）

目前，中國國有建築和工程企業已經承擔起了“一帶一路”衍生出的諸多項目。這些企業巨頭的背後是國家雄厚的財政和政治支持，使得它們在市場競爭中罕逢對手。這一狀況在可見的未來仍將持續。中國還成立了許多專門機構支持“一帶一路”系列工程，其中最著名的當屬今年1月開始運營的亞洲基礎設施投資銀行。亞投行、絲路基金和新開發銀行（又稱金磚國家開發銀行）預計將在未來10年間，為這些基礎設施建設項目提供總額近2000億美元的資金支持。

最為重要的是，中國調整了其外交政策以適應和服務“一帶一路”戰略。中國歡迎印度和巴基斯坦加入上海合作組織，以獲得他們對“一帶一路”的支持，未來可能邀請伊朗加入上合組織。在歐洲，中國則升級了中捷關係，將布拉格作為中資企業進入歐洲的橋頭堡。今年3月習近平主席訪問捷克期間，中捷簽署了總額高達40億美元的商貿投資大單。

同時，中國也開始逐漸認識到，“一帶一路”的成功與中東局勢的穩定密不可分，因此開始調整政策，更積極地介入中東地區事務。今年1月，習近平成為伊朗被解除國際制裁後首位到訪的外國元首。此行他還與埃及和沙特阿拉伯的領導人進行了會晤。中國還積極調停敍利亞內戰，支持沙特阿拉伯打擊也門胡塞叛軍。2015年12月，中國通過法律授權解放軍參與海外反恐行動。

華盛頓方面不以為然

在可預見的未來，“一帶一路”將成為中國經濟政策和對外政策的指導方針。然而，美國的許多對華觀察家卻低估了這一倡議的重要性，認為“一帶一路”不過是中國領導人的政績工程，是中國樹立“仁善大國”形象的噱頭而已，會像中國過去的許多開發倡議那樣“雷聲大雨點小”。

華盛頓方面對“一帶一路”重要性的認識嚴重不足。迄今為止，美國國會和美中經濟與安全審查委員會（該委員會為美國國會於2000年特設的中美雙邊貿易和安全問題監測機構）從未舉行過有關“一帶一路”的聽證會。中美戰略與經濟對話是兩國間最高規格的年度峯會，在2015年和2016年的兩輪對話期間，中美雙方詳細討論了100多個領域的合作潛力，卻隻字不提“一帶一路”。在中美戰略與經濟對話的公開聲明中，美方官員也傾向於將“一帶一路”模糊化處理。華盛頓方面不僅拒絕承認“一帶一路”的重要性，甚至還在某些方面試圖阻撓，比如美國曾反對成立亞投行，但最終徒勞無功。

美方消極進攻的方式是南轅北轍，這使得中國能夠不受美國影響，塑造歐亞大陸的經濟和政治面貌；還導致美國投資者失去了從重大基建項目中獲益的機會；在美國試圖削弱該倡議的同時，遏制了亞洲發展中國家和歐洲經濟停滯國家的增長潛力。美國許多盟國視“一帶一路”為刺激全球經濟的強心針，而美國卻試圖阻止它們加入亞投行，該舉動不但以失敗告終，還導致美國與盟友關係僵化。另外，若大國不能合作管理跨境基礎設施，則跨境基礎設施很有可能成為敵對和衝突的根源。在第一次世界大戰之前，法國、德國和英國曾因宏大的鐵路計劃失和，如今美國官員應從歷史中吸取教訓。

2013年英國前財相奧斯本訪華，與華為領軍人任正非交談

美國未能正確對待“一帶一路”，反而幫助中國坐實了“一帶一路”的收益。奧巴馬自2011年以來提出了“亞太再平衡”戰略，但它不僅內容空洞，而且與試圖孤立中國的跨太平洋夥伴關係一樣，反而使中國日益警惕美國及其盟友的圍堵戰略。美國的行動部分抵消了中國在太平洋地區的雄心壯志，促使中國走上“戰略西進”的道路。此外，美國在本世紀頭十年還拒絕提高中國在國際貨幣基金組織中的投票權，迫使中國建立自己主導的多邊金融機構。同時，由於美國限制世界銀行向違反美國環保標準的項目提供貸款（比如在2013年，美國支持關於新建燃煤火力發電站的禁令），所以中國就有了建立和發展相關機構的空間，因為中國的許多鄰國不那麼關心環境問題。就連美國不可持續地超發聯邦政府債券，也在某種程度上促進了“一帶一路”倡議的誕生。自2008年全球金融危機以來，美國國債規模迅速膨脹，美國政府債券的利率一降再降，使得中國轉而將大量儲蓄投入基礎設施建設當中。

支持大興土木

未來四年，要實現亞洲各國訂立的發展目標，每年亞洲國家需要在交通、能源、通信網絡等基礎設施領域投資大約8000億美元。而如今世界主要開發銀行僅能滿足不到10%的資金需求，即使亞投行以及其他中國投資機構能夠履行出資承諾，資金還是遠遠不夠。

縱然中美之間存在大國競爭關係，美國也不應對亞洲基礎設施建設的資金缺口熟視無睹，危及世界經濟的繁榮。更為重要的是，美國不應試圖利用自身與亞洲國家的關係來阻撓中國基建項目在這些國家落地，否則哈薩克斯坦、緬甸和斯里蘭卡等國將獲得過大的籌碼，容易在中美之間形成衝突爆點。

美國應以開放的心態看待“一帶一路”。只要“一帶一路”能夠透明運作，並致力於國際發展，而非僅僅為中國自身利益服務，那麼美國官方就應該公開承認“一帶一路”可能帶來的好處。其後，中美兩國應利用戰略與經濟對話等雙邊論壇的機會，商討共同開發之道，並讓美國發揮積極作用。比如，美國國防承包商能夠為“一帶一路”項目提供物理和網絡雙重安保服務，美軍則可以動用軍事資源，在索馬里等動盪國家和地區協助維護安全穩定，不但減輕中國軍隊海外部署的負擔，也為美國軍事存在提供合法性的支持。美國在東南亞地區的盟友對中國的崛起感到十分焦慮，美方應當安撫它們的情緒，使它們認識到“一帶一路”是經濟發展的動力，而非中國對外擴張的工具。不管是成為正式成員還是觀察員，美國都應該盡力爭取在亞投行中獲得一席之地。

這一做法將對美國大有裨益。如果美國能夠審慎地參與“一帶一路”，美國企業和投資者就不會錯過史上最宏大的經濟發展項目。美國的參與也會鼓勵原本不願出資的歐洲、日本、韓國投資者轉變觀念，對中國主導的基建項目投資，這將對全球經濟增長產生廣泛的正面影響，並讓美國經濟間接從中受益。如果美國在與“一帶一路”相關的多邊機構中扮演更為積極的角色，它將更有力地監督中國基建項目是否符合國際勞工與環境標準。

中美兩國貢獻了全球一半的經濟增長。在全球經濟面臨長期停滯的時代背景下，中美兩國在經濟上合則兩利，鬥則俱傷。

不要自取滅亡

當然，美國也不能毫無保留地全面支持“一帶一路”，這將給美國帶來嚴重的風險。其一，若中美走向聯合，將引起俄羅斯的恐懼和猜忌。中國向前蘇聯加盟國家擴張已經使得俄羅斯深感擔憂，若中美聯合俄國或將有所反制。印度也會對此提出相似的挑戰。儘管印度政府認可中國“一帶一路”的經濟承諾，但是它對中國的動機不無戒備。中國對巴基斯坦做出了承諾，並強化了在印度洋地區和孟加拉國、馬爾代夫和斯里蘭卡的存在，這使得印度日益感到不安。若印度認為中美兩國試圖改變地區現狀，只會更加焦慮，並加速與中國之間的軍備競賽。因此，美國必須對“一帶一路”保持審慎的態度，儘可能避免對外造成中美之間過度親密的印象。

就中東地區而言，伊朗在“一帶一路”中成為了連接中亞和歐洲的橋頭堡，這將引起海灣國家的不滿。因此美國必須挑明，是否支持中國的基建項目取決於中國是否承諾維持波斯灣地區的均勢。中國在允許伊朗受益的同時，要讓海灣國家“利益均沾”。美國若要保持全球基礎設施老大的形象，就應當積極發動跨國基建項目，例如2011年時任國務卿的希拉里提出的“新絲綢之路倡議”，建議連接土庫曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度的公路和油氣管線。

2011年10月，希拉里在塔吉克斯坦討論“新絲綢之路”倡議

美國若全面支持中國的“一帶一路”戰略，最大的風險在於中國可能利用美國的好意，逐步崛起並威脅美國的利益，尤其是試圖改變東南亞和南海地區脆弱的現狀。如果真如對華觀察家所言，中國欲通過長期戰略取代美國成為世界主導大國，那麼美國現在就不應該給它走這條路的機會。比如，近期中國拒絕接受海牙常設仲裁庭對中菲南海爭議做出的裁決，並試圖在南海建設軍民兩用的基礎設施。這是美國所不能接受的，經濟一體化不能作為犧牲美國盟友的理由。

中國官方可能也已經認識到，美國若參與“一帶一路”，多少會限制中國重塑歐亞經濟的能力。但是考慮到自身的利益，中國仍將樂於與美國合作。基礎設施建設是高風險、中低收益投資，“一帶一路”所涉地區幅員遼闊，所需資金量大，以一國之力或難以承受。如果美國能夠加入其中，便能吸引世界銀行、亞洲開發銀行和歐洲復興開發銀行等美日歐主導的金融機構參與“一帶一路”投資項目，也能吸引私人資本的投入。

“一帶一路”可能成為大國角力的舞台，也可能成為穩定合作的助推器。中美兩國合作將朝後一種可能性發展。總體而言，美國應當“有選擇地接受”，參與符合美國利益的項目（如致力於促進東南亞區域內部貿易的基礎設施等），避免參與甚至抵制與自身利益相悖的項目。中國則應當將惠及中美兩國的項目置於優先地位，而將面子工程放在一旁。

在美國對自身世界定位愈發困惑的當下，面對中國宏偉的戰略性倡議，美國需要足夠寬容大度，才能抑制與“一帶一路”唱反調的衝動。但是美國必須牢記，美國對“一帶一路”的反應將決定中美關係和世界秩序的未來。在全球經濟減速的大背景下，數億亞洲人民在貧困線的邊緣掙扎，脱貧的希望十分渺茫。美國要認識到，自己的命運與發展中國家緊密相關，既然“一帶一路”等倡議能夠普惠天下，美國就應當支持助力。

（青年觀察者張成譯自《外交事務》）

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