林毅夫回田國強：論有為政府和有限政府

上週日（11月6日），林毅夫就田國強的長文《爭議產業政策：有限政府，有為政府》，發表回應。文章對有為政府給出瞭解釋，並對田國強的有限政府論進行了反駁。

林毅夫説，“有為政府”必然是給國家發展社會進步做出貢獻的政府。新結構經濟學所主張的“有為政府”的“為”，是在經濟發展結構轉型過程中，軟硬基礎設施的完善出現了市場不能做或不能為的市場失靈時，為了使無效的市場變成有效而採取的因勢利導的行動。

而“有限政府”論者經常以建立有效市場的目標代替建立有效市場的手段，把試圖在基礎設施、營商環境、法律、制度等均不健全，政府的資源和執行能力有限的發展中轉型中國家以務實漸進的方式來推動改革和發展的努力貼上“不改革”或“不重視改革”的標籤。****

以下為林毅夫回應田國強的全文

田國強教授在10月24日登載於《第一財經日報》的《對當前中國改革及平穩轉型意義重大的三個問題》，以及11月5日發表於《財經》雜誌的封面文章《爭議產業政策：有限政府，有為政府》的兩篇宏文中，對我在《新結構經濟學》中提出的“有效市場、有為政府”的看法提出了商榷，認為“有為政府和有限政府的取向和定位，雖只是一字之差，卻是天壤之別，甚至是本質差別”，並主張“一個有效的市場的必要條件是有限政府而不是有為政府”。

為了讓真理越辯越明，我提出以下幾點看法，就教於田國強教授。

田國強教授主張推行“有限政府”（資料圖）

首先，在中國的語文用法中，“有為”是和“無為”及“亂為”對應的，只有一個行為主體所為的結果是好的，符合社會預期的，這樣的行為才是“有為”。就像我們稱讚一個年輕人是“有為青年”，這個年輕人絕不是好吃懶做、無所作為、一事無成；也不是胡作“亂為”，給個人、家庭、社會帶來了許多麻煩。所以，“有為政府”必然是給國家發展社會進步做出貢獻的政府。

其次，“有限政府”或“有為政府”都不能從字面理解其含義，都需要進一步從倡導者的文章或著作中理解其定義和行為範疇。新結構經濟學作為一個發展經濟學的理論體系，所主張的“有為政府”的“為”是在經濟發展結構轉型過程中，軟硬基礎設施的完善出現了市場不能做或不能為的市場失靈時，為了使無效的市場變成有效而採取的因勢利導的行動。新結構經濟學並進一步探討在經濟轉型升級時市場不能做或不能為會出現在什麼地方，以及如何來克服，讓政府不會因為無知而“無為”或無知而“亂為”。

第三，“有限政府”論認為“所謂有限政府指的是，只要市場能做的，就應讓市場發揮作用，只有市場不能做或失靈時，政府才應發揮作用，從而導致好的市場經濟和有效市場。簡而言之，有限政府的主要職責就是維護和提供公共服務”。

但是“有限政府”論者並沒有討論什麼是市場不能做的，除了公共服務之外，政府該做什麼。而且，就政府的主要職責“就是維護和提供公共服務”而言，在發展中國家，基礎設施普遍短缺，營商環境不良，法律、制度不健全，政府的資源和執行能力有限，無法使得全國的基礎設施、營商環境、法律、制度達到理想的情況下，如何推動經濟發展？

新結構經濟學認為發展中、轉型中國家不可能等到所有基礎設施、營商環境和各種法律、制度都已經完善後再來發展經濟，因此，必須有選擇地使用其有限資源和執行能力創造局部有利的條件，像經濟特區或工業園區，並以漸進改革的方式來支持具有比較優勢的產業迅速形成競爭優勢，以推動產業的轉型升級和經濟發展，併為逐步完善全國的基礎設施、營商環境、法律、制度創造條件。

這種特區和工業園與新任世行首席經濟學家Paul Romer所倡導的“特許城市”有異曲同工之效，只不過規模更小、更可行。遺憾的是，“有限政府”論者經常以建立有效市場的目標代替建立有效市場的手段，把試圖在基礎設施、營商環境、法律、制度等均不健全，政府的資源和執行能力有限的發展中轉型中國家以務實漸進的方式來推動改革和發展的努力貼上“不改革”或“不重視改革”的標籤，而不是以針對邏輯、針對經驗事實的嚴謹的學術方式來進行討論。

第四，且不説，不管一個國家的發展程度如何，在一個國家的現代化努力中，各種硬的基礎設施、軟的制度完善是一個永無止境的過程，即使到了發達國家那樣的階段，經濟發展所依賴的技術創新和產業升級，必須靠自己的“研究和開發”（R&D）來取得。這時，企業對開發（D）有積極性，因為開發出來的新產品和新技術可以申請專利。

對於基礎研究（R），則因為投入大、週期長、風險高，其成果是公共知識，如果政府不支持企業則不願做。但是，如果沒有基礎研究，新產品新技術開發就成了無源之水，為了經濟的發展，基礎科研只能靠政府來支持。可是政府能用來支持基礎科研的經費有限，而能做的基礎科研無窮多，因此，政府也就只能有選擇地支持，而這種選擇也就決定了一個國家的產業技術發展方向。

這種選擇性支持也就是一種產業政策，其範疇超過“有限政府”之主張，而屬於新結構經濟學的“有為政府”之範疇。

林毅夫（資料圖）

第五，“有限政府”論者擔心“有為政府”的提法會成為政府亂為的藉口。但是，“有限政府”論者並非建議政府“無為”，主張政府應該提供社會治安、國防安全、健康、教育、監管、法律建設等公共服務，以及以機制設計來解決市場失靈等等，這些都要求政府有能力、有信息、有意願來做。

以機制設計為例，政府必須知道市場失靈在何處、何人有能力設計、設計出來的機制政府有意願執行，以及政府不會以機制設計為名來追求自己或小圈子的利益等等。所以，不管秉持何種理論，任何需要政府作為的主張都可能成為政府“亂為”的藉口。這也就是為什麼“黨要管黨”，“全面從嚴治黨”需要永遠在路上的原因。

最後，主張“有限政府”的學者所依據的理論其實來自於無“結構”的現有經濟學理論，強調建立了在結構處於穩態時的政府的守夜人角色，但是卻沒有討論在經濟發展、結構轉型的動態上，政府應該做的與穩態時做的究竟有什麼不同，這些不同應該如何隨發展階段與經濟結構的變化而變化。

新結構經濟學作為一個新的發展經濟學理論體系，把結構引進現有的經濟學的理論分析中以探討政府和市場在經濟發展、結構變遷過程中各自的作用，這種有結構的經濟學理論所主張的政府的作用，自然不會完全等同於沒有結構的、處於靜態狀況的經濟學理論所主張的政府的作用。

確實如田國強教授所言“有為政府和有限政府的取向和定位，雖只是一字之差，卻是天壤之別，甚至是本質差別”。

從二次世界大戰以後的近200個發展中國家中，能夠擺脱低收入陷阱或中等收入陷阱而進入到發達國家行列中的國家屈指可數，新結構經濟學這種理論創新的努力希望能夠使眾多的發展中國家在“有效市場、有為政府”的共同作用下，克服在經濟發展、結構轉型過程中必然存在的各種體制、機制、軟硬基礎設施的缺陷和市場的失靈，取得經濟穩定快速綠色包容和諧開放可持續的發展，實現幾代人追求的現代化之夢。

（本文轉自北京大學新結構經濟學研究中心微信公眾號，作者林毅夫授權觀察者網刊載。）