梁鵬飛：《電影產業促進法》出台了，會對國產電影發展有何深遠影響？

【文/觀察者網專欄作者 梁鵬飛】

11月7日，備受行業內外關注的《電影產業促進法》經人大常委會通過正式頒佈，並將於明年3月1日正式實施。這部歷時約5年之久的中國第一部關於電影的成文法，從起草以來一直牽動着所有關心中國電影發展的各界人士。特別是，放在國產電影市場自2010年突破百億，並將在未來兩三年內達到北美市場規模的背景下，這部法律的出台，會對中國電影未來的發展產生什麼樣的影響，更是所有人都會問的一個問題。

電影相關法律法規簡史

在解讀本次《電影產業促進法》的影響之前，首先我們要了解一下關於相關背景。

我國的第一部《電影管理條例》，是在1996年5月29日經國務院常務會議通過，由時任國務院總理李鵬簽發，7月1日起開始施行。後來在2001年12月12日，時任總理朱鎔基簽發新的《條例》，對內容進行了一定的修補，自2002年2月1日起施行。這個《條例》一直是中國電影行業的權威規定，直到此次新法律出台。

自《英雄》開啓了國產電影商業化道路之後，中國電影市場開始起飛，2010年突破百億。隨着電影市場繁榮，業界對《條例》的意見逐漸增多。在此背景下，有關部門歷時一年多，編制了《電影產業促進法（徵求意見稿）》，於2011年12月15日對外公佈。意見稿後經多次修改，2015年9月1日國務院討論通過，正式形成了《電影產業促進法（草案）》。人大常委會分別於2015年的10月、今年8月、今年10月對草案進行了三次審議，最終通過。

《英雄》劇照

這是《電影產業促進法》出台的背景及過程。

值得注意的是，以往的電影法規是條例，屬於行政法規，由國務院制定，其法律效力低於法律，也叫下位法。**而《電影產業促進法》是人大審議頒佈的，是上位法。**所以《電影產業促進法》要比之前的《條例》更加權威。這充分説明，當前國家對電影產業的重視程度較以往大大提升，可以説電影產業已經上升到我國經濟發展的重要戰略地位。

質量欠佳的主旋律電影還有市場嗎？

從《意見稿》、（草案）到法案有怎樣的變化？我們逐一來看。先看新引入的內容。

第一個不同是第一章第4條：“國家堅持以人民為中心的創作導向”。這句話在《意見稿》中是沒有的，它是習近平總書記2014年10月15日《在文藝工作座談會上的講話》中的談話原文，談話提出要“滿足人民日益增長的精神文化需求”、“堅持以人民為中心的創作導向”。顯然，習近平的講話精神在這部法律得以體現。在立法層面提出“國家堅持以人民為中心的創作導向”，體現了我國發展電影產業的核心是為了滿足大眾文化消費需求，也體現了電影產業發展的新思維。

習近平總書記在文藝工作座談會上

體現這種新氣象的還有第二章第12條：“國家鼓勵電影題材、體裁、形式、手段等創新，鼓勵電影學術研討和業務交流。”這也是在《意見稿》中沒有的。這條是第二章《電影創作、攝製》的第一條，開宗明義，體現出未來電影的發展要鼓勵創新，尊重創作自由，暗示着對未來電影創作的束縛可能會逐步減少。

此外，第20條增加了“電影放映可能引起未成年人等觀眾身體或者心理不適的，應當予以提示。”這句話在《意見稿》中沒有，在（草案）中也沒有，是在最後的法案中才新加入的。筆者認為這句話非常重要，它為未來電影進一步放開題材限制，建立分級制度埋下了伏筆。

同樣，體現出對電影行業發展管控減少新氣象的還有第三章第28條。在原《意見稿》中第35條中指出；“國務院……應當將影視教育納入義務教育學校教學計劃，保障……學生每學期至少觀看兩次……有利於未成年人健康成長的電影”。（草案）中將“保障”修改為“倡導”觀看兩部，而最後出台的法案中進一步刪去了“倡導”，只是推薦，並不再規定數量。

這一系列改變説明了什麼？原本是硬性要求學生每學期要觀看2部“你懂的”電影，後來改為倡導，最後索性連倡導都不提了。可以想象，未來很大一部分拿着國家資金拍攝的，質量欠佳的主旋律電影，恐怕將失去市場。這個改變非常重要，它意味着電影產業將更加重視市場力量，行政力量則會淡出。

重新定義電影准入門檻

説完《法案》中涉及電影管理的條文，我們着重來看看在電影門檻准入和審查方面條文的修改。

在電影行業門檻准入方面，原《意見稿》第15、16條中規定：“將其……電影劇本或者電影劇本梗概送國務院廣播電影電視主管部門審查後，發給企業一次性的《電影攝製許可證（單片）》，可以攝製電影。……攝製完成過2部以上依法准予公映的電影的企業，可以向國務院廣播電影電視主管部門申請領取《電影攝製許可證》。”這是什麼意思？就是説拍電影的資格也要有審批，以前沒有拍攝過電影的，要先申請單片許可證，有過2部以上審查通過經歷的企業，才可以繞過這個審批過程，但是電影劇本依然要審查。

在（草案）中，依然需要《電影攝製許可證》，不過只需要省級部門批准即可。而到了《法案》中就不再需要審批了。第13條規定“並由國務院電影主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府電影主管部門出具備案證明文件或者頒發批准文件。”注意，是備案或批准均可，具體由各省自己規定。只是涉及“重大題材或者國家安全、外交、民族、宗教、軍事等方面題材的，應當按照國家有關規定將電影劇本報送審查。”

最重要的來了，大家關心的電影審查在原《意見稿》第23條規定了兩級審查制度。“企業應當將其攝製完成的電影報送所在地省……政府……主管部門進行初步審查。……20日內，將初步審查意見和申請材料報送國務院……主管部門。……30日內作出審查決定。對符合本法規定的，准予公映，發給《電影公映許可證》；對不符合本法規定的，不準予公映，書面通知申請人並説明理由。”

廣電總局審查流程

(草案)中不再需要兩步審查，修改為“送國務院電影主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府電影主管部門審查。……30日內作出審查決定。對符合本法規定的，准予公映，發給《電影公映許可證》，並予以公佈；對不符合本法規定的，不準予公映，書面通知申請人並説明理由。”

這裏的區別很大，以前是必須經過國務院廣電總局審查，現在是省級部門可以自行決定是否通過審查，而且是終審；以前是隻有一個部門有權作出能否放映的決定，現在全國30多個省級單位都有這個權力。總有一些省級部門願意在審查方面開一些口子，特別是那些有意願大力扶持電影產業發展的省份，筆者認為擁有橫店影視城的浙江和青島東方影都的山東，未來會成為大批電影製作單位願意打交道的地方。法案的內容和（草案）基本相同，只是把“電影公映許可證”的書名號去掉了，進一步弱化了審查的力度。

在審查的標準和程序方面，（草案）進一步規定了“國務院電影主管部門應當制定並完善電影審查的具體標準”，而法案對這句話增加了兩處文字。一個是增加了“根據本法”四個字，這是強調了廣電總局要按照人大頒佈法律為準繩來完善審查標準。另外是增加了“和程序”三個字，這是強調了審查程序，要按程序辦事。在審查的專家方面，具體規定了“不少於五名”。據此來看，下一步，根據法律的規定，廣電總局會進一步細化《條例》，使審查制度化、標準化。以往業界最詬病的就是電影審查沒有制度和標準，“人治”意味比較濃，廣電總局的操作空間比較大。未來隨着標準和程序的進一步出台，相信審查會逐漸規範化。

同時，對於參加境外的電影節展映等活動的，同樣也是《意見稿》規定必須到廣電總局備案，（草案）和法案均規定省級單位備案也可。

也就是説，無論是電影的攝製，還是審查，和以前最大的區別在於，30多個省級單位都可以自行決定，電影是否能拍攝，是否能過審，都不再是廣電總局一個説了算，**廣電總局在未來的權力被大大弱化，權限大幅度下移到各省部門。**對於未來電影行業發展的束縛將大大放寬。

還有一些好消息

以上是需要重點解讀的部分。其它內容的改變都是細枝末節了（讀者有興趣的可以一讀）。

除了審查，對於電影攝製的國際化合作，（草案）和法案都進一步放寬了限制。《意見稿》原17條、18條、20條對於我國電影企業和國外製作單位的合作，電影的境外拍攝製作都有一定限制，這些規定在（草案）和法案中基本都不再作要求。此處不一一舉例。

還有一個值得注意的地方是用詞改變。在意見稿和草案中，提及電影行業攝製、發行和放映的主體，都用的是“企業、其它組織”，比如法案第一章第7條、第二章第13條、14條、15條、17條，其相對應的原意見稿和草案中，都是如此，而在法案中修改為“法人、其它組織”，“企業”改為“法人”，從事電影行業的主體範圍就擴大了，這也是電影行業准入門檻放寬的一個表現。

第三章《電影發行、放映》值得一提的有：《意見稿》原第30條規定“經國務院電影主管部門批准的，可以跨省、自治區、直轄市從事電影發行活動。（草案）和法案對應條款均不再作此要求。

另外《意見稿》原第36條和（草案）第32條都規定“任何單位和個人不得發行、放映未取得《電影公映許可證》的電影”，而法案中刪去了這一條規定。這個改變也令人深思。法案不再硬性規定，筆者的理解是，對於那些未能取得放映許可證的電影，雖然依然不得“發行、放映”，至於不公開的放映則留下了空間。

《天堂電影院》放映室中那些被剪掉的親吻鏡頭

以後我們再提到《鬼子來了》這些所謂的“禁片”，組織無盈利的私下放映，應該都是可以的了，這種管控的力度大大降低了。 其它關於放映的一些改變，如放映標準、不許插播廣告等內容，和審查關係不大了。第四章《法律責任》主要是各種處罰規定。其它就是一些微調部分了，比如（草案）第八條、九條涉及青年電影人才培養以及支持少數民族地區、邊疆地區等觀影需求的條款，在法案中挪到了第四章；第二章、第三章有部分條款在草案和法案中也有不同程度的位置改變以及原本幾條合併成一條的情況。

《鬼子來了》劇照

通過全面梳理上述三個文件的具體變遷，筆者認為，《電影產業促進法》的出台，體現了電影產業管理的新思維，確實做到了“降低市場準入門檻、減少行政審批”，對電影產業發展的束縛大大減輕，更加尊重市場力量，行政力量干預將逐步減少。

電影是大眾文化消費品，它不僅具有消費品的屬性，也含有藝術品的屬性。任何藝術創作，都是需要一定空間和自由的。審查不是中國電影拍不好的根本原因，但審查力度的減弱，還是有利於電影創作的。

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